傅光明
壹，公共財政的基本特征——公共性和公開性
公共財政本質上有兩個特征，即公共性和開放性。其中，宣傳是前提，是基礎；公開是壹種形式，壹種規範，壹種保障。
所謂公共性，是指公共財政是滿足公共需求，提供公平的公共產品和服務，以公共權力決策為機制的分配活動。1.滿足大眾的需求就是解決市場失靈，彌補市場失靈，包括宏觀調控、資源有效配置和社會分配不公。從發達國家來看，不需要專門管理經濟事務，幹預企業管理，而應該更加重視教育、就業、改善基礎設施、創造各種環境吸引外資等公共事務。2.提供公平的公共產品和服務，就是平等對待所有經濟主體，為其提供公共產品和服務。3.以公共權力的決策為機制，意味著公共財政的決策以議會或納稅人的公共意誌為中心。在社會主義制度下，是為了滿足最廣大人民的根本利益，政府和財政按照人民的意誌管理財政。
所謂公開，就是政府預算和政府收支活動的透明。除了壹些特殊的例外，所有的政府收支計劃和活動不僅要向議會公開，還要向公眾公開，必須接受公眾、議會和輿論的監督。在現代，西方國家的政府預算甚至向全世界公開。公開透明包括程序公開、過程公開、信息公開、預算執行結果公開。
公共性和公開性是相輔相成的兩個方面，構成了公共財政的特征。壹方面，“公共* * *”財政是“社會公共”財政。為此，政府能否獲得收入，能獲得多少收入，如何獲得收入，誰必須直接繳納稅費等等。必須由公眾來決定。基本上表現為公眾自願掏出自己的腰包，然後政府安排使用獲得的資金，使用哪些項目和內容，每筆支出的規模有多大，政府支出是否符合納稅人的需求，都要由納稅人決定和認可。只有這樣才能符合“經濟人”的假設，即只有納稅人自己，而不是政府及其官員，才能準確判斷納稅人的利益和需求。另壹方面，如果公眾真的能夠決定和主導政府的收支活動，就必須將政府的收支計劃和活動的全過程公開化。為此，如果公眾能夠真正決定和主導政府的收支，政府預算的公開透明是必不可少的條件。政府的收支情況向公眾和議會呈現，接受公眾的討論和監督，議會或人民代表大會才能做出反映民意的決議。
二、公開性是公眾財務特征的基礎。
1.公開是現代預算制度的標誌。現代預算制度產生於13-17世紀。當時英國的新興資產階級逐漸發展起來，不僅成為社會財富的主要創造者，也是封建政府財政收入的主要提供者。他們反對專制君主和貴族。歷史上，議會從行政機關獲得的第壹項權力是征稅權和財權，正是圍繞著這些權力，憲政制度才逐漸形成。獲得財政權力後，議會贏得了立法權。有了立法權，人事權等權力就產生了。議會要求政府將年度財政收支報告提交議會公開討論，經議會批準公開討論後方可實施。這種財政收支報告由國會審議通過甚至公開，實質上是資產階級國家預算制度的開端。英國在17世紀編制了第壹份預算，到了20世紀，大部分資本主義國家都建立了預算制度。
現代預算制度的產生源於市場經濟的發展和保護公民自由和財富的需要。政府在財富的強制力上有比較優勢。如果沒有限制，就會對公民的自由和財富造成威脅。因此，現代預算制度的壹個重要作用就是約束政府。對於政府來說，獨斷和不受限制的權力不利於統治者的利益，所以預算制度也是國家和人民之間的壹種可以為人民提供保障的協議。促進了民間資本市場的發展，公認民間資本市場是在預算制度產生後(18世紀初)建立的。
2.開放是現代民主政治的體現。人民知情權是民主政治的具體體現，也是人民當家作主的必然要求。任何政府行為形成的政府信息，除涉及國家秘密和商業秘密外，都屬於公共信息，人民群眾有權獲取和知曉。政府有責任和義務向公眾發布，讓人民知道。
相對於納稅人，財政資金是“公共的”，所以必須公開透明。之所以要求金融提高公開性和透明度，不僅是為了在管理上加強監督和約束，提高金融運行效率，也是金融民主化的必然趨勢。財政是人民的財政，是納稅人的財政。沒有納稅人，金融就不存在，即不存在與納稅人無關的金融。所謂“取之於民，用之於民”，就是納稅人納稅，政府用納稅人的錢為納稅人辦事。在這裏，納稅人是公眾。政府受公眾委托，從公眾的共同利益和長遠利益出發，集中部分財力，提供公共安全、公共秩序、公共教育、公共設施等公共產品。既然政府的財力是公眾的資金，所做的事情也是公眾的——改善公眾的產品，那麽由此產生的政府收支過程就應該讓公眾知曉，是否按照公眾的意願安排，就應該受到監督。如果這個道理成立，那麽政府財政的公開透明就是壹個無需證明的公理。從這個角度講，公共財政就是民主財政，或者說民主財政。因此，建立公共財政不僅是按照市場經濟的要求實現財政的準確定位，而且是按照財政民主的要求實現財政的公開透明。
3.開放是法治金融的體現。各國金融開放的法律制度主要體現在憲法、金融管理法、預算法以及相關的憲法文件中。公開透明是預算法的重要原則之壹。透明度原則，即政府應保證財政政策目標的制定、財政政策的實施和財政賬目的公布的透明度，使人們通過提供充分的信息來有效地監督和管理政府的財政管理活動。美利堅合眾國憲法1787於17年9月由制憲會議通過，其中第1條第8款規定，公共資金收支的所有報告和賬目應定期公布。1791年8月通過的《法國憲法》第三章第三條規定，由部長或管理人員簽字、認證的各部支出明細賬目，應在立法議會每屆會議開始時打印並公布。各種稅收和所有公共收入的收入和支出也應以同樣的方式公布。這些收支情況要按性質區分，各縣每年的收支金額要說明。各縣法院、行政機關等機關的專項支出也要公布。意大利憲法第91條規定，內閣必須定期向國民議會和公民報告，至少每年壹次。1946 165438+10月3日頒布的日本憲法第91條規定，內閣必須定期向國會和國民報告，至少每年壹次。
4.公開是實現權力監督的重要措施。從字面上看，“權力”應該是權力和權力，本質上是行為者或組織按照自己的意誌和目的支配或影響他人行為的能力。因為權力具有控制其他人(或物)的功能，可以成為獲取利益的手段，“權力本身具有天然的腐敗傾向。”孟德斯鳩說，“所有擁有權力的人都容易濫用權力，這是壹個從來都不容易的經歷...防止權力濫用，就要以權力制約權力”。雖然從本質上講，行政機關的權力是受人民監督和制約的國家權力，是國家權力機關基於人民的利益而授予和行使的，但這種權力仍然受制於它所依賴的社會和物質生活條件，也會產生權力異化現象。在市場經濟條件下，行使行政權力的主體在不同利益的驅動下，容易產生腐敗。這種權力腐敗的嚴重性，必須對國家行政機關的權力進行監督和規範，避免行政權力被束縛，侵犯獨立的國家主體。因此，需要在權力行使主體和權力監督主體之間找到壹個連接點，實現權力與制約的相對平衡。這個連接點就是行政公開原則。
財政收入取之於民，當然要用之於民。合理、適度、合法、高效使用是廣大人民群眾對政府及其部門的基本要求。作為人民委托監督政府的人民代表大會制度，有義務向人民群眾全面及時地報告財政收支情況，讓人民群眾在更大範圍內更有效地監督政府的財政行為。這是政府對人民負責的姿態，也是人民當家作主的需要。
5.開放是擴大對外開放的總體要求。財政政策，特別是關稅政策、政府補貼政策和支持經濟發展的政策，是對外開放政策的重要組成部分。公開透明是對外開放的基本要求。透明度是世界貿易組織的三個主要目標之壹，即貿易自由化、透明度和穩定性。世界貿易組織的透明原則是指與過境貨物流通相關的基本權利和義務，即政府在執行有關過境貨物的法律法規時，必須公布，貿易商可以得到這些人人都能理解的法律法規。為推動成員國提高財政透明度的工作，國際貨幣基金組織總結了相關經驗，發布了《財政透明度良好行為準則》和《財政透明度調查問卷》。正如IMF指出的，這些“行為準則”並不是成員國必須采用的“最佳實踐”，而是成員國可以選擇的“良好實踐”。
三、×××財政和財務公開的進展和問題
20多年來，包括金融體制改革在內的經濟體制改革取得了巨大進展。1998 65438+2月，全國財政工作會議明確了建立公共財政的改革目標，公共財政開始改革，進行了以政府預算制度改革為核心的全面改革。2001中國正式加入WTO後，金融體系公開化、開放化的進程大大加快。特別是部門預算改革，提高和促進了我國政府預算的公開性。表現為:政府的財力全部納入預算，開始取消預算外、機構外並公開；預算編制和數據細化形成了統壹的綜合預算，提高了透明度。同時，政府預算科目的修訂和細化，為我國政府預算公開的形成做了必要的基礎準備。配套改革措施的實施，加強了政府預算管理，為政府預算的真正公開做了準備；開始提交詳細的部門預算數據。
但中國金融整體透明度較低，中國金融透明度的任何領域都存在壹定差距。存在的問題主要體現在以下幾個方面:
1.預算不完整，政府收支沒有全部納入預算。政府收支規模沒有確切的統計數據，這仍然是壹個有爭議的問題。為什麽收取這麽多費用(資金)，是否履行了法律程序，收取的目的是什麽，公眾都不清楚。收費形成的公共資金分散在各個政府部門，成為各個部門利益的“私有地塊”，不明不白，無人監管。政府收入，預算外的壹塊，體制外的壹塊，大概有壹半是預算外的，不僅人大管不了，財政、審計部門也無能為力。
2.以開放為標誌的金融法制建設存在空白。《中華人民共和國預算法》明確規定，預算報告必須提前壹定時間提交NPC機關審議，預算的調整需要經NPC審查批準，在決算完成後壹定時間內再提交NPC機關審議。審計機關應當審查預算執行和決算，並向同級人民代表大會報告。這些規定已經實施。中國加入了通用數據發布系統(GDDS)，基本可以按照最短時限發布數據。在內容分發方面，突出的缺陷是內容過於簡單。例如，預算報告列出了總收入、總支出、主要收支項目及其預算完成的實際情況，但它沒有列出前壹年的相關數據，更不用說對未來兩年的預測數據。預算報告沒有公布預測收支的依據，即沒有公開預測財政收支的經濟模型；預算報告簡要介紹了政策重點，但缺乏詳細的量化指標，使人們難以評價資金使用的績效；披露債務指標，但數據不完整，不包括所有現有債務；外債和內債采用不同的披露標準。對於或有債務，預算報告既沒有定量分析，也沒有定性判斷，沒有定期評估財務風險。預算報告也沒有對稅收支出和準金融活動進行分析、統計和披露。
3.預算裏的數據太厚了。目前，我國各級政府預算的具體數據指標還沒有在報紙上公布，仍然沿用幾十年的方法，只公布幾大類收支的預決算，並給出大量的文字說明。如此龐大的預算指標，NPC代表和公眾仍然無法理解，專家也看不出問題所在，這就是缺乏透明度。換句話說，政府迄今向NPC披露的仍然只是政府預算報告，而不是政府預算的全部收支數據指標(有壹些特殊例外)。
4.預算外和制度化財務活動的透明度低於預算外財務活動。在中國，即使真正公開了政府預算收支指標，問題也遠沒有真正解決。因為沒有預算外和機構外的收支數據，所以我國政府預算還嚴重缺乏公開性，因為大部分政府收支數據都沒有公布。就我國的現實而言，公布預算中的數字似乎更容易，因為我國幾十年來壹直有公布國家預算報告的習慣，雖然預算報告中的數據指標過於粗略，數量太少。至於預算外的理論，本身沒有公開的實踐，預算外的理論直接涉及地方、部門、單位的既得利益，侵犯了他們的“隱私”，更難公開。
它仍然存在於體制之外。至於所謂的“體制外”，因為本身的法律問題，更不可能發表。因為作為違反制度規定形成的錢，公布的日期，也就是註銷的時間，甚至是取締和追究相關人員責任的問題。所以，在沒有取消預算外和機構外類別的背景下，政府預算並沒有真正公開。
5.預算的保密制度依然存在，現實的透明度遠遠落後於現實的可能性。政府預算數據應該向社會公眾和輿論公開的道理在今天已經得到了廣泛的認同和支持，財政部門也在嘗試公開。但由於種種原因，我國政府預算數據至今沒有公開。其中壹個重要原因就是我國的保密制度仍然影響著預算數據的公開。
在保密制度下，目前，封閉內向的傳統仍然滲透在政府管理的各個領域。以部門預算為例，部門預算將各部門、各單位的資金需求分為基本預算支出和項目預算支出，前者又細分為人員支出、公用支出和專項業務支出；後者包括大型采購、大型維修、大型活動和基本建設項目。各單位、各部門向財務部門提交的資金申請表，是壹個逐項活動、細分資金用途的“明細賬”，包含了大量的財務和企業管理信息。在許多國家(或地區)，部門預算已經隨批準的預算壹起公布，但在中國，這種報表仍被視為內部資料和國家機密，不公開。實際上只公布部門預算的大致結構、持有人結構等信息，發布債務償還率、國債負擔率等風險指標；
四、加快財政公開進程，完善公共財政體系。
1.結合深化改革，加快完善公共財政體系。《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支等管理改革。按照公開透明的原則重建預算體系。政府預算，從形式上看，是政府為安排當年的收支活動而制定的計劃。從本質上講，政府預算不僅是政治制度的重要組成部分，也是現代國家制度中法律制度的重要內容。它是立法機關在國家權力組織內部劃分立法機關與行政機關的財政權限，立法機關對行政機關的財政行為進行制約和監督的政治法律程序。法治是公共財政管理制度的本質要求，是保證政府收支過程公開透明的根本措施。在預算管理方式上，要抓住部門預算、零基預算、國庫單壹賬戶等關鍵環節，逐步實現預算的公開透明。
(1)全面執行部門預算。按部門編制預算，而不是按資金性質，把本部門壹年內的所有收支活動都框起來。預算內容細化，不僅要具體到部門，還要具體到項目和下屬單位，改變目前資金被切塊分配到部門本身的情況。在財政部門內部，壹個對應單位以統壹和集中的方式管理許多部門，而不是預算和執行許多資金。這樣可以從制度設計上逐步提高政府收支的透明度。
(2)實行零基預算。零基預算的根本功能是根據財政履行公共職責的需要，重新界定和調整財政活動範圍，確定財政收支規模，是糾正“缺位”和“越位”，實現回歸的初始措施。要細致準確，廣泛調研，充分論證，在此基礎上實施規範化管理，如建立人員、經費、補貼等規範化制度。，並把各個項目的輕重緩急擺到桌面上來討論，使預算編制真正做到合理、科學、有效，為預算執行打好基礎。
(3)建立單壹國庫賬戶。預算執行的基礎是國庫管理，國庫職能是財政管理職能的重要組成部分。目前國庫管理存在的突出問題是入庫和撥付過程中截留壓庫嚴重，資金流轉渠道不暢，無法對財政資金進行監管。應盡快建立單壹國庫賬戶，從根本上改變財政資金分散、開戶混亂、監管困難的被動局面。認真清理政府部門銀行賬戶，將政府財政資金集中在壹個銀行賬戶，政府所有財政支出均通過該賬戶撥付。在單壹賬戶下設立分類賬戶，嚴格遵循基本操作流程，對部門支出進行全過程監控，確保財政資金使用規範、合理、安全、高效。
(4)完善政府采購制度。政府采購制度在公共財政管理中發揮著極其重要的作用。政府采購制度將采購支出即政府的公共支出以合法的方式、方法和程度置於財政部門的監督之下。降低系統成本，建立以計算機為中心的現代技術和手段的政府采購信息網絡管理系統。政府采購網的實施是克服制度成本的壹劑良藥。以計算機為中心，建立具有現代技術和手段的政府采購信息網絡管理系統，方便各級政府、各采購管理機構、投標人、科研部門等部門查詢、研究、決策和使用。財政部門應當按照相關制度和辦法的規定，定期向社會公開采購信息、采購法律法規、采購文件、采購結果等信息。根據國際經驗，壹個國家的政府采購規模壹般在GDP的10%以上，或財政支出的30%左右。擴大規模的關鍵是擴大將預算內外各類資金納入政府采購範圍。建立壹套完整的效益評價體系和方法，對各種投資預算支出進行詳細的評估和考核，避免資源配置不合理、盲目建設、重復建設和資金浪費，提高投資支出的經濟效益和社會效益。
2.積極推進財政制度創新，加快政府收支數據公開步伐。(1)應打破傳統的保密心理，改革相關保密制度，為政府收支數據的適當公開提供具體的制度條件；(2)除壹些需要保密的特殊數據外，所有政府收支計劃數據都要報送人大，政府預算草案和經批準的政府預算要向社會公布，接受公眾監督；除壹些特殊數據外，公民個人有權免費獲取政府預算的相關數據；(3)在政府預算的審議和批準過程中，要在報紙、雜誌、廣播、電視等各種媒體上公開報道具體的討論、爭議、審議和批準情況，並據此形成相應的習慣，讓公眾真正直接參與政府預算的決策，對政府預算的審議和批準形成無形的外部壓力，能夠有效影響政府預算的編制和審議過程及結果，使最終批準的預算得到更好的體現。(4)政府預算執行、審計、決算的全過程也要向社會公開透明，必須接受輿論監督。(5)引入績效預算方法。借助逆向計算方法，從明確政策目標和確定指標體系入手，計算實現政策目標所需的業務量，逆向推導人力物力的不同組合，最終計算出最優資金投入。預算申請經批準後，應當公布預算的主要內容，便於公眾監督；引入中期預算框架。預測未來三五年重大政策對財政收支的影響並公布；評估稅式支出。對於稅收減免政策，應在出臺前評估其對財政收支的影響，評估結果應作為相關決策的重要依據。在難以全面衡量稅式支出規模的情況下，應定期(如每五年壹次)對減免稅政策進行全面的審查和評估。(6)改進復式預算。首先可以考慮增加國資和政策性銀行的經營預算，在預算報告中單獨列報。對於養老金賬戶，評估其財務脆弱性需要大量的計算和模擬，其結論也存在爭議，近期難以納入預算報告。作為替代方案，可以定期對基本養老金賬戶的可持續性進行全面評估。同樣，也需要定期全面評估大病統籌和合作醫療賬戶的欠費情況。(7)就財務活動舉行公開聽證會。對於政策性機構實施的準金融活動(如辦理貼息貸款、發放投資補助等)，應明確實施政策對其自身財政的影響、政府為彌補其虧損撥付的資金數額、資金來源和彌補方式，並在政策出臺前舉行公開聽證會；
3.進壹步完善我國人民代表大會制度。首先，要特別重視提高人大代表參政議政的能力。只有真正代表廣大人民利益、有能力參與和討論國家事務的人民代表，才能更好地維護社會成員的公共利益，而這樣的代表必須以民主的方式產生。其次，人大要發揮更加重要的監督和保障作用，特別是對各級國家權力機關進行嚴格監督和法律約束。只有這樣，才能保證各級政府和各級權力機關充分履行職責，從而為社會提供更多的公共產品。我國應在政府預算的征求意見期、草案起草期、人大審查表決期、預算執行的年中、年末和決算期等六個階段建立法定公示制度，建立公眾質詢和聽證制度，讓廣大人民群眾真正了解和參與政府預算的制定、執行和監督。
4.建立通暢的信息溝通渠道。我國應充分利用現代信息手段，進壹步拓寬廣大人民群眾表達意願的渠道，盡可能公開政務信息，接受群眾監督。這就要求進壹步加快政府職能轉變，強化政府為人民服務的意識。當前尤其需要完善我國的信訪制度，與各級政府和權力機構的公開電話(公開電子信箱)結合起來，改變過去僅僅靠等待信訪來解決問題的方法。而是要建立積極深入基層、認真傾聽基層群眾聲音、定期走訪解決問題的經常性制度，在民主法制尚待完善的今天，為廣大人民群眾和政府建立更加切實、暢通的信息溝通渠道。
5.堅持依法治國，推進社會主義法治社會建設。加快制定和頒布《政府信息公開法》，明確政府公開信息的責任，明確公開信息的範圍、內容和頻率，為財政信息公開提供法律支持；加強各級人大對預算及其執行情況的監督檢查。完善機構，充實隊伍，提高技能，充分發揮審查、批準預決算、監督預算執行的職能。
考慮修改相關法律法規，增加預算的嚴肅性。要調整各級人民代表大會的召開時間和預算年度的開始時間，使各級政府在明確上級政府對本級政府的轉移支付額度後，將預算報告提交本級人民代表大會審議；使各級政府在新的預算年度開始前獲得經本級人民代表大會批準的預算計劃；
完善稅務機關的考核體系，淡化稅收在績效考核中的作用；鼓勵稅務代理機構的發展；維護納稅人的合法權益；多渠道推進“依法治稅”。結合部門預算和“收支兩條線”改革，使罰沒收入和收費逐步與部門行政經費和個人福利脫鉤，消除執法機關和個人“亂罰款”、“亂收費”的內在激勵。完善出口退稅指標形成機制，增加退稅指標彈性，逐步過渡到“免、抵、退”征管方式；
深化社會主義市場經濟體制改革。要加快國有經濟改革，在國有企業內部建立多元化的產權結構，完善公司治理，切斷政府幹預企業管理的渠道；為進壹步轉變政府職能，清理審批權限和審批事項，政府角色應從管理型向服務型轉變；更多地依靠價格杠桿調節經濟，減少各種指令性任務和攤派；清理越權減免稅、收費，甚至零地價“招商引資”等惡性稅收競爭行為，維護國家政令統壹。
媒體應該堅持正確的輿論導向。對於暴露出來的問題，媒體應該以建設性的態度，探索和加強與國際機構的溝通協調。
1.《中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，人民日報，2004年9月27日。
2.吳建壹《論行政公開原則》與《中國法學》2000年第3期。
3.《美國的預算》托馬斯·D·林奇譯，《中國財政經濟出版社，2002年第1期》。
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5.李嵐清《以三個代表理論為指導逐步建立公共財政框架》經濟科學出版社2000年版1財政部辦公廳。
6.張欣《公共財政理論與制度框架構建》及《中國財政理論前沿2》社會科學文獻出版社2001 6月1版
7.張欣主持《公共財政框架構建研究》經濟科學出版社2004年8月第1版。
8.孔誌峰《中國特色公共財政探索》經濟科學出版社2003年4月版1。
9.康佳《中國財政信息》2003年第32期《認識公共財政的基本特征》
10.傅光明《關於公共財政的幾個問題》1999第17期《財政研究信息顫抖》
金融與發展
200502
另外站長群上有團購產品，便宜又有保障。