多年來，水資源短缺、水汙染和洪澇災害制約了中國許多地區的經濟發展，影響了公眾健康和福利。華北已經是缺水地區，整個中國很快就會成為世界上缺水的國家之壹。持續的經濟發展和人口增長，以及快速的工業化和城市化，進壹步增加了中國水資源的壓力。水需求與有限供給之間日益擴大的缺口，以及大規模汙染導致的水質惡化，可能引發中國嚴重的缺水危機。
中國領導人已經意識到水資源問題的嚴重性，正在努力把中國建設成壹個節水型社會。第十壹個五年計劃(2006-2010)確定了壹系列水資源管理的政策目標和優先事項，如采取更加統壹和協調的管理制度，從供應管理向需求管理轉變，流域管理與區域管理相結合，初步建立水權交易制度。
然而，到目前為止，日益嚴重的水資源短缺問題並沒有得到有效控制。許多國家和地方的水資源管理和水汙染控制計劃沒有得到充分實施，許多計劃指標，包括水汙染控制投資，沒有得到落實。水汙染和水資源短缺造成的經濟成本很高。水汙染對公眾健康構成嚴重威脅，並造成巨大的經濟和環境損失。據中國政府估計，2004年水汙染造成的經濟和環境損失約占GDP的1.7%甚至更高。
本報告的目標和範圍
該報告分析了中國水資源的稀缺性，評估了解決中國水資源稀缺性的政策和制度要求，並就需要加強和改革的主要領域提出了建議。這是壹份綜合性報告，介紹了在世界銀行“中國水戰略政策分析和建議項目”——“解決中國水資源短缺問題:從研究到行動”框架下進行的分析和案例研究的主要結論和政策建議。本報告主要關註對中國水資源管理具有戰略重要性且需要進壹步研究的幾個領域。這些領域是由項目組成員和顧問在全面調查和評估目前面臨的緊迫問題的基礎上確定的，包括:水治理、水權、水價、生態補償、水汙染控制和應急預防。
本報告采用的研究路徑是分析和評估國內外水資源管理的實踐經驗，以確定能夠有效促進采用水資源保護和水汙染減少技術的政策和制度因素。研究方法是:通過文獻引用、定性和定量政策分析、家庭抽樣調查、實地訪問和案例研究，結合中國實際提出可行的政策建議。
中國正在出現的水危機
中國水資源匱乏，分布不均。我國可再生水資源總量約為每年2841億立方米，居世界第六位。然而，其年人均水資源(2007年估計為265，438+0，565，438+0立方米)僅為世界平均水平(每年8，549立方米)的四分之壹，使其成為世界上人均水資源最低的國家之壹。從總體上看，中國是壹個缺水國家，水資源在時間和空間上的分布不均使其面臨的問題更加嚴峻。
中國不同地區的水資源差距很大。南方的年平均降雨量超過2000毫米，而北方只有200-400毫米左右。所以中國南方的水資源遠比北方豐富。中國北方人均水資源量僅為每年757立方米，不到南方的四分之壹，約為世界平均水平的十壹分之壹，低於通常定義為“水資源稀缺”的1，000立方米的門檻水平。
中國降雨的季節性變化進壹步加劇了水資源的空間分布不均。受強季風氣候影響，我國降雨量變化較大，經常出現旱澇災害，不同地區往往旱澇同時發生。總的來說，從東南沿海到西北高地，降雨量逐漸減少，但不同年份、不同季節降雨量差異很大。比如海河、淮河流域，每四年有壹年的水流量不足平均水平的70%，每二十年就會有壹年不足平均水平的50%。接下來是幹旱年份，這進壹步加劇了水資源問題。
中國水資源利用效率低。中國水資源生產率為3.60美元/立方米，低於中等收入國家(4.80美元/立方米)和高收入國家(35.80美元/立方米)的平均水平。中國在這方面與世界的差距很大程度上是因為產業結構和用水效率的差異。
中國農業用水量占總用水量的65%。由於灌溉系統的普遍浪費以及水資源在同壹流域不同作物和不同地區之間的不良分配，農業的水資源生產率在所有產業中是最低的。只有大約45%的農業用水真正被農民用來灌溉農作物。中國工業用水量占總用水量的24%，工業重復利用率平均為40%，而發達國家為75-85%。
我國水資源生產效率低下的主要原因之壹是水資源配置系統效率低下。最近對海河流域的壹項研究發現，以水的經濟價值(EVW)衡量的水資源生產率在不同行業之間差異很大——水稻灌溉為65，438+0.0元/m3，蔬菜生產為65，438+02.3元/m3，制造業為265，438+0.3元/m3，服務業為33.7元/m3。極度缺水地區出現如此巨大的缺口，說明水資源配置中市場意識嚴重不足。
大規模的水汙染加劇了中國的水資源短缺。在過去的三十年裏，盡管中國在控制汙染方面做出了巨大努力，但水汙染仍然越來越嚴重，從沿海地區蔓延到內陸地區，從地表水蔓延到地下水。2006年，中國汙水排放總量上升至537億噸。從2000年開始，生活汙水排放量超過工業汙水排放量，成為最大的汙染源。直到2007年，水汙染排放量的上升趨勢才開始出現下降的跡象。據報道，2007年的化學需氧量排放量比2006年下降了3.14%。然而，水汙染形勢依然嚴峻。壹個主要原因是，盡管工業汙水的處理率達到92%，但只有56%的城市汙水得到了某種形式的處理。
水汙染事件也構成嚴重威脅。頻繁的水汙染事件增加了本已脆弱的水環境的壓力，導致下遊地區數百萬人的飲用水汙染，嚴重威脅公眾健康和生活質量。
由於長期持續的汙染，我國大部分水體水質普遍惡化。2004年，在745個監測河段中，28%的水質劣於5類(即不安全用於任何目的)，32%屬於4類和5類(僅用於工農業灌溉)。在監測的27個主要湖泊和水庫中，48%的水質劣於5類，23%屬於4類和5類，只有29%符合2類和3類標準(經處理後可供人類使用)。
嚴重的汙染加劇了水資源的匱乏。目前，每年約有250億立方米的水因為汙染而無法使用，這是無法滿足用水需求和耗盡地下水的部分原因。470億立方米不符合質量標準的水供應給家庭、工業和農業，導致損害成本相應增加。另有240億立方米的地下水被開采，超過了可補充的數量，導致地下水枯竭。
缺水和水汙染造成了巨大的損失。最大的損失與飲用水汙染導致的健康風險有關。中國有3億多農村居民沒有安全的飲用水。根據2003年的數據，中國農村地區因腹瀉和癌癥造成的疾病和過早死亡的經濟損失估計為662億元，占GDP的0.49%。
水的稀缺也削弱了水發揮其生態功能的能力。由於取水過多，華北壹些主要河流甚至無法保證最低的環境生態流量。為了彌補地表水的供需赤字，華北地區越來越依賴抽取地下水，而抽取量往往超過可持續水平。這種過度開采導致地下水資源迅速枯竭，導致地下水位下降，湖泊和濕地幹涸，許多城市出現地面沈降。
根據世界銀行的壹份研究報告，中國的汙染損失，據估計，水危機造成的損失已占中國GDP的2.3%左右。這個估算只反映了壹部分，不包括沒有估算的損失，比如水體富營養化的生態影響，湖泊、濕地、河流的幹涸，大部分水體汙染造成的舒適度損失，這些都還沒有估算。因此，中國水危機造成的總損失無疑會更高。
解決水資源短缺問題的行動計劃
如上所述，解決潛在的水危機需要中國改革和加強其水資源管理制度。與建立和完善市場經濟體制的總體戰略相適應，改革的重點需要註意厘清政府、社會和市場的角色和關系，提高水資源管理機構的效率和效能，盡可能采用市場化的管理手段。
基於此，本研究選擇了以下幾個方面進行重點研究:
(1)改善水管理；
(2)加強水權管理，建立水市場；
(3)提高供水定價的效率和公平性；
(4)通過市場化的生態補償保護流域生態系統；
(5)加強水汙染控制；
(6)提高應對突發汙染事件和預防環境災害的能力。下面簡要介紹對這些問題的主要研究結論和政策建議。在本報告的最後壹章，這些建議被列在表格中，並提出了解決中國水資源短缺的行動計劃。
改善水治理。
為了解決日益復雜的水資源管理問題，中國正在從過度依賴政府作為決策和管理主體的傳統體制向現代水管理轉變，這取決於四個方面。
即:
(1)健全的法律框架；
(2)有效的制度安排；
(3)透明的決策和信息披露；
(4)公眾的積極參與。
有效的水管理系統必須建立在健全的法律基礎上。中國最近在改善法律框架方面取得了巨大進展。然而，其水資源管理法律框架的效力並不令人滿意，日益嚴重的與水有關的問題，包括全國各地普遍的水汙染，就證明了這壹點。中國水資源管理法律的主要不足和需要改進的地方包括:
缺乏相關的機制和程序。現行法律法規通常側重於各種原則，缺乏確保執法所需的各種機制和程序，如對違法行為的監督、監測、報告、評估和懲罰。
法制不健全。現有法律框架的覆蓋面仍然有限。比如《水汙染防治法》要求國家建立健全水環境生態保護補償機制，但目前還沒有制定全國性的法律法規。我國尚未出臺專門的水權及其交易的法律法規。
法律規定不明確，甚至相互矛盾。有些法律規定不明確。例如，水法沒有明確規定地方政府和流域管理機構的權力。法律條款的這種模糊性造成了權力真空，削弱了法律制度的效力。
目前的水資源管理系統過於分散，缺乏協調。中國水資源管理體制的壹個主要特征是縱向和橫向的過度分權。橫向來看，各級政府都有許多機構參與水資源管理，這往往導致這些機構的職能重疊，甚至相互沖突。在某種程度上，這導致部門間協調的行政成本增加，水資源管理的有效性下降。
縱向來看，中國的水資源管理體系也處於分割狀態。現行的水管理體制不是以流域為單位，而是主要以各級政府的行政管轄範圍為單位。每個政府都有自己的側重點和工作重點，這就造成了跨行政區域管理流域的困難，而我國大部分河流都是跨行政區域的。
中國在7個流域建立了流域管理機構，隸屬於水利部。但這些機構的權力有限，成員中沒有流域相關地方政府的代表。因此，他們很難在流域管理中協調相關省/市和其他利益相關者。
水資源管理的透明度有限。透明度意味著公眾可以獲得關於水資源、水政策、水管理機構和利益相關者行為的更好的信息。中國政府已經意識到透明度的重要性，並努力提高公共行政的公開性。但到目前為止，公眾和其他非主管政府機構很難獲得關於水質和水量、用水者和汙染者的信息。
關於哪些信息應該公開的現有法律定義並不明確。因此，許多機構和企業以保守國家秘密或商業秘密為借口拒絕披露相關信息。重要的是，在現有的法律中，公民的知情權沒有得到充分的強調。因此，盡管我國頒布了許多關於信息公開的法律法規，但由於政府和公眾監督不力，這些法律法規的執行情況並不盡如人意。
公眾參與度很低。公眾參與有助於使政策適應不同的地方條件，最大限度地提高社會福利和資源的效力，並保護弱勢群體。目前，我國公眾參與水管理的主要形式有:
(1)公眾咨詢；
(二)舉行公開聽證會；
(3)專家評估/論證發展計劃和項目；
(4)利益相關者協商。但實際上，公眾參與度還是很低的。原因包括政府機構和公眾對公眾參與水資源管理的潛力缺乏認識，法律要求和監督不嚴，以及本應在水資源管理中發揮積極作用的非政府組織在註冊和參與方面存在法律障礙。
主要建議:
修訂和完善現有的涉水法律法規。由於現有的法律法規不夠明確，甚至相互矛盾，全國人大應該認真審議和修改現有的涉水法律法規。在這個過程中，要特別註意法律法規的實施和水資源的綜合管理。
加強執法。加強法律的實施是使法律框架有用和有效的首要任務，因此需要采取壹系列措施。
首先，所有與水有關的法律法規都應規定詳細的實施程序，以使法律或法規具有可操作性和可執行性。
二是加強對全國和地方人大及行政機關的監督檢查。
第三，應授權公眾協助監測和跟蹤非法汙染者，監督負責執法的地方政府機構，並通過法律法規鼓勵建立公私夥伴關系。
建立國家綜合水管理機構。壹個計劃是建立壹個國家水資源委員會作為最高級別的政府機構來指導和協調國家與水有關的事務。該委員會是負責水政策制定的高級別機構，很大程度上類似於新成立的由總理領導的國家能源委員會。另壹個可以考慮的方案是整合目前分散在不同部門(即水利部、環保部、農業部、住房和城鄉建設部等)的與水管理相關的主要職能。)並組建壹個新的部，對水的數量和質量、地表水和地下水、水資源保護和利用、水環境保護實施統壹管理。
將現有的流域管理機構轉變為跨部門委員會。現有的七個流域管理委員會應該轉變為真正的跨部門、跨政府的“委員會”，其成員應該是相關職能部門和地方政府的代表，而不是水利部的下屬單位。從長遠來看，這些流域管理委員會應該獨立於水利部，直接向國務院負責。
使信息公開成為政府、企業和相關主體的強制性義務。公開信息披露的要求應納入所有重要的發展戰略、政策、法規和操作程序。公眾和相關團體必須能夠通過各種渠道方便地獲得這些信息。
為公眾參與建立強有力的法律基礎。相關法律應強調公眾參與權，以實現人民賦權。在水法、環保法等法律中，應增加相關條款，賦予公眾參與水資源管理的權利。應明確界定公眾的三項權利。
即:(1)知情權；
(2)參與決策的權利；
(3)有權查詢與水有關的政府決定。
加強水權管理建立水市場。
分配水權，建立水市場，可以提高我國用水的經濟效率，有助於解決水資源短缺問題。自2000年以來，中國壹直在建立水權管理制度，並在壹些試點地區取得了顯著進展。中國初步建立了國家層面的水權管理法律法規和制度框架。然而，需要采取進壹步措施來加強水權管理和改善水市場。
水資源的分配超過了可持續水平。目前我國環境用水需求考慮不周，供給不足。因此，對於許多地表水體和地下含水層來說，取水量遠遠超出了可持續水平。雖然有些地方留出了環境用水，但水量分配沒有科學依據。這對水資源的長期質量和可持續性構成了威脅。
水權仍不明確，難以落實。明晰並可實施的水權是建立水市場的第壹步。目前，並不總是清楚誰擁有水權，水權所有者擁有哪些權利。保護水權的規則很少，水權壹旦被侵犯如何處理也沒有明確的規定。
水權和水分配需要以蒸散量為基礎。過去，中國的水管理只是以取水為基礎，這種管理取得的效果有限，因為節省下來的水用於灌溉更多的土地，這意味著消耗更多的水，回流到地表和地下水系的水量減少。遠程控制和GIS技術的最新進展是，我們可以根據蒸發和蒸騰的實際用水量來管理水資源。蒸發蒸騰消耗的部分才是真正的消耗，下遊用戶不可能再利用。相反，流回地表或地下水系的那部分水，仍然可以被下遊的其他用戶利用。因此，蒸發蒸騰技術使中國能夠采用更科學的方法來分配和管理水權。
必須加強水權的管理和交易。中國要建立有效的水權管理制度還有很長的路要走。首先，水權和水權交易對於中國的水資源管理來說是壹個相對較新的概念，這需要改革中國傳統的基於“命令和控制”監管的制度和政策。其次，水權交易的實施需要完善決策的監測和信息系統，加強法律法規的執行。第三，中國有其獨特的自然物質、經濟和社會背景，在中國這樣的發展中國家沒有實施可交易水權制度的先例。這是壹個很大的挑戰。然而，現有的國際經驗和中國的試點表明，可交易水權制度在中國有很大的發展前景。
主要建議:
繼續擴大實施生態補償機制。鑒於保護流域上遊生態系統的緊迫性，中國應繼續擴大其生態補償機制計劃的實施，特別是當生態服務的提供者和受益者相距遙遠且難以明確界定他們之間的關系時，或當這種做法對緩解貧困有明顯效果時，應采用現行的生態補償機制。
倡導生態有償服務試點。為提高生態補償的效率和效果，減輕政府財政負擔，我國應積極開展試點，采用生態有償服務等更加市場化的生態補償方式。中國對這種方法有強烈的需求，應該進行試點和提倡。試點可以從壹些小流域開始。
控制水汙染
中國政府已經認識到水汙染的嚴重性，並將其列為中國面臨的第壹汙染問題。自20世紀60年代中期以來，減少化學需氧量(COD)的排放壹直被視為兩個國家總量控制目標之壹(另壹個是SO2排放)。然而，自1990年代初以來，化學需氧量的排放總量壹直在上升，這主要是由於未經處理的城市汙水排放量增加。雖然努力控制了十幾年，但似乎COD排放總量的上升趨勢終於在2007年得到了扭轉。
水汙染治理投入不足，仍有大量未經處理的汙水。投資不足導致汙染控制目標無法實現(如2005年底削減COD排放量10%)，也導致環境惡化。由於投資不足，汙水處理能力，包括汙水管網，沒有得到適當的擴大，特別是在小城鎮。因此，在排放的537億噸生活汙水中，只有不到56%經過某種形式的處理，其余的未經任何處理就直接排放到水環境中，抵消了工業汙染排放的明顯下降。
許多水汙染防治計劃沒有達到目標。中國在國家、地方和流域各級制定了水汙染防治計劃。但到目前為止，許多計劃都未能實現其水質和汙染控制目標。例如，淮河流域是中國第壹個制定和實施水汙染防治規劃的流域。對前兩個五年計劃(1996-2005)執行情況的評估表明，水質和排放總量控制目標尚未實現。例如，第九個五年計劃中確定的水質目標是，到2000年，所有主要河流都將達到三類水標準。但到2005年，該流域80%的國控斷面水質仍為4類及以上。
嚴重的水汙染可以歸咎於各種體制和政策缺陷。治汙成效受制於諸多問題，主要包括:(1)執法不力，有法不依；
(二)水汙染防治計劃未實施的；
(3)缺乏汙水處理的激勵機制；
(4)排汙許可證的發放、監控和實施不力，導致排汙控制系統無法發揮有效作用；
(5)受地方和部門利益影響，缺乏流域綜合管理，地方政府治汙力度不夠；
(6)鄉鎮和非點源汙染排放不斷增加且無控制；
(7)汙水處理投入不足，空間分布不均衡。
許多政策問題需要更詳細的分析。這些問題包括:仔細界定水汙染防治法的目標；提供更可靠、更完整的汙染源信息；強調水汙染和不安全飲用水源之間的聯系；整合汙染控制措施，特別是采用許可證制度；加強現有立法和執法系統在水汙染管理方面的威懾作用；加強日常汙染預防，而不是事故發生後的汙染控制；處理好汙染者付費原則與國家和地區政府責任之間的關系，特別是在那些政府對其過去的行為負有壹定責任的領域。
主要建議:對於中國來說，控制和解決嚴重的水汙染問題的關鍵是加強法律的實施，以督促工業企業和其他汙染者更好地遵守法律。政府應利用壹切可用的手段，包括法律、體制和政策手段，並通過這些手段動員公眾和刺激私營部門，以確保完全遵守所有汙染控制要求。水汙染控制的具體建議如下:
完善汙染治理規劃。完善流域水汙染控制規劃，確定更加符合實際的規劃目標。汙染控制不應被視為最終目標，而應被視為獲得清潔健康的水環境的途徑。這需要壹個長期、全面和雄心勃勃的水質保護戰略。規劃應包括籌資、執行、監測和評估機制。
統壹和加強汙染監測系統。為了實施有效控制汙染所需的各種措施，有必要提高汙染監測能力。目前，水監測系統涉及環保部、水利部、住房和城鄉建設部等部門，這種分割的系統必須進行改革。在短期內，應加強監測系統之間的協調，采用統壹的監測標準，並通過相同的程序和渠道發布水質信息。從中期來看，這些不同的監測系統可以由獨立於各部委的第三方組織整合和管理。
強化排汙許可制度。為了提高其有效性，我們應該為排汙許可證制度提供更加堅實的法律基礎，國務院應該為此頒布專門的行政法規。許可證的發放必須在技術上合理，以環境質量為基礎，並應確定每日最高排放水平，以實現環境目標。該系統應首先關註主要汙染物，目的是控制汙染排放總量，使其不超過環境的允許汙染承載力。
更多采用市場化手段。在汙染控制中，我們應該充分利用市場機制來克服市場在減少汙染方面的失靈。應采取嚴格的經濟刺激措施(如排汙費和罰款)，為汙染者遵守排放標準和其他環境要求提供強有力的刺激。現行法律規定的最高罰款上限應該提高。此外，流域內應逐步采用排汙許可證交易制度，提高汙水處理的經濟效率。
建立保護公共物品的訴訟制度。應當通過訴訟制度來更大程度地保護公共利益。有時，汙染會對公共物品(如生態系統)造成損害，對個人造成的損害難以認定。法律應該鼓勵或要求地方政府在這種情況下代表公眾對汙染者提起訴訟，要求對公共產品造成的損害進行全額賠償。情況嚴重時，環保部可以作為原告提起訴訟。
控制農村汙染。應註意解決小城鎮和農村地區日益嚴重的水汙染問題。地方環保局要管好小城鎮和農村的工業和市政汙染源，國家環保局要監督。對於排放的汙水，應采取成本回收的政策，選擇高效的技術，促進小城鎮汙水處理和處理後的水回用於灌溉。
加大對市場空白領域的金融支持。對於壹些地區，市場化的方式無法發揮有效作用，因此中央政府需要設立專項預算賬戶支持水汙染防治。這些領域包括:
(1)省際汙染控制與管理；
(二)重要生態區域和水源保護；
(3)處理影響國際水體的汙染事故；
(4)其他有全國影響、地方政府不能有效解決的問題。
提高應急能力，防止汙染災害。
盡管近年來中國政府成功應對了壹些突發環境事件，但重大汙染事件仍頻繁發生，並造成了壹定的損失，這表明中國需要繼續改革和完善現有的預防和應對突發環境汙染事件的制度。當前的應急管理實踐表明，地方政府主要關心的是如何在事件發生後減輕影響。然而，通過嚴格執行適當的政策和法規來防止汙染往往更經濟有效，因此應予以強調。對我國突發汙染事件預防和應對體系現狀的分析表明，該體系存在的問題是由多種因素造成的，包括法律和制度安排不當、缺乏激勵機制、化學品管理薄弱、事件現場協調不力、監測和信息報告制度不完善等。
根據國際經驗，有效預防和應對突發汙染事件的體系包括以下基本要素:
(1)從關註減輕事件的影響轉向關註風險評估、管理和規劃；
(2)提高第壹反應者的準備程度；
(3)嚴格執行汙染者付費原則，讓汙染者對潛在災害和事故造成的損失承擔經濟責任；
(4)建立化學品信息管理系統，以跟蹤有毒化學品的流向，並在發生事故時提供必要的信息，以便快速有效地做出反應；
(5)建立有效的公共信息系統，在突發事件發生時及時提供信息。
主要建議:
從關註減輕事故的影響轉向關註事故預防和應急計劃。環保部門和安全生產管理部門應具備相應的能力和權力，采用全面的風險管理方法，既註重化學品汙染事件的預防，又註重事件影響的緩解，審批相關環境和安全風險評估是否充分。所有的高風險工廠，無論建立時間，都必須進行風險評估，並要求制定應急計劃。
改善應急準備。第壹反應者應該在處理化學事故方面受過良好的訓練，並擁有控制汙染排放的力量和設備。國家化學品登記中心及其區域辦事處應設立壹個獨立於執法部門的單位，從安全和環境的角度，就特定化學品排放的性質和適當的應對措施提供24小時技術支持。
實施汙染者付費原則，建立環境災難基金。應該建立壹個資金充足的環境災難基金，以支持信息管理、培訓和消除汙染。我們可以通過提高有毒化學品汙染的收費標準，對有毒化學品征收環境稅來籌集資金。此外，還可以考慮增加汙染事故的罰款，以包括清理汙染和賠償損失的費用。
結束語
毫無疑問，中國在管理其稀缺的水資源以保持未來持續的經濟增長方面面臨著重大挑戰。對中國領導人來說，這是壹項艱巨的任務。然而，中國和其他國家過去的經驗為未來提供了壹些有益的啟示。當然，中國在很多方面是獨特的，需要對其他國家和地區的技術方法和政策進行調整和改造，以適應中國的國情。但是我們有理由樂觀。中國人民在成功的經濟改革中顯示了巨大的創新能力。他們可以而且應該再次采取勇敢的行動，改革與水資源管理有關的制度和政策框架，以便在水資源管理方面走在世界的前面。