壹、中國土地政策變化和住房制度改革的歷史進程
(壹)1994 ~ 1998城鎮住房制度改革，土地使用權可以依法轉讓。
1994《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》(國發[1994]43號)提出，建立適應我國社會主義市場經濟體制的新型城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化，加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民日益增長的住房需求，從而全面啟動我國住房制度改革。相應地，中國的土地管理政策也在這壹時期發生了重大變化。土地使用權可以依法轉讓，這已經得到憲法和土地管理法的確認。1990年5月，國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資成片開發經營土地管理暫行辦法》，標誌著我國土地市場步入法制化軌道，為我國城鎮住房制度改革提供了良好的市場環境。
(B) 1998 ~ 2003住房分配貨幣化、土地市場建設推動住房制度改革。
1998《國務院關於進壹步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號)的政策主題是“市場化”，確立了“建立健全以保障性住房為主的住房供應體系”的住房政策，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策；最低收入家庭租住政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用房；其他高收入家庭以市場價購買和租賃商品房。這標誌著經濟適用房已經成為我國社會主義市場經濟多層次住房供應體系的主體之壹。鑒於住房的市場化，現有的土地政策已不能適應住房制度改革的需要，亟待完善。當年國土資源部成立，同年8月修訂後的《土地管理法》頒布，65438年2月《土地管理法實施條例》頒布。至此，我國土地使用制度改革和土地管理的法律體系初步形成。2001年，國務院印發《關於加強國有土地資產管理的通知》(國發[2001]15號)，就加強國有土地資產管理、防止國有土地資產流失、深化土地使用制度改革、建立健全土地市場、規範土地審批行為等重大問題提出了壹系列制度措施。
(3)2003-2007年，建立住房保障制度，嚴格土地宏觀調控。
2003年以來，我國房地產市場出現了過度商業化、國有資產流失、市場秩序混亂、忽視保障性住房建設等諸多問題。國家從土地“8.31”到“國八條”、“國六條”，提出了壹系列調控措施。2003年6月5438+065438+10月15日，中華人民共和國建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局審議通過《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，中華人民共和國國家稅務總局令第120號(令第120號)；2004年5月13日，建設部、國家發改委、國土資源部、中國人民銀行發布了《關於經濟適用住房管理辦法的通知》(建住房[2004]77號令)等壹系列政策法規，從收緊土地出讓，通過稅收政策抑制旺盛的住房投資需求，到強調政府的住房保障職能，增加面向城鎮最低收入貧困家庭的廉租房，在此期間，國務院出臺了兩個加強土地管理和調控的重要文件:《關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)和《關於加強土地調控的通知》(國發[2006]31號)，要求建立健全土地節約和收益分配機制，提出國有土地使用權出讓價款的壹定比例用於廉租住房建設；嚴格土地管理，進壹步規範土地市場，強化土地在宏觀調控中的“閘門”作用，不斷提高服務社會和市場的能力。
二、24號文對我國住房制度的影響
24號文件是我國自65438年至0994年啟動住房制度改革以來，國務院發布的與住房制度改革相關的重要文件。本文總結了1994以來我國住房制度改革的實踐經驗，提出了解決低收入家庭住房問題的新的保障措施，涉及住房、土地、民政等政策，將極大推動構建以低收入群體為核心的政策性住房供應體系。
住房保障被認為是政府服務的壹項重要責任。
24號文件把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要任務和住房制度改革的重要內容，“作為政府公共服務的重要職責”。通過正式的文件安排，將廉租房、經濟適用房等保障性住房列為公共產品，是政府義不容辭的責任，是房地產調控的壹大進步。
(二)廉租房供給擴大到城市低收入家庭，農民工住房問題進入政府關註領域。
24號文件將廉租房的供應對象從城市最低收入家庭擴大到城市低收入家庭，還提出了廉租房與經濟適用房家庭的無縫銜接，解決了“夾心層”家庭的住房問題。同時，24號文件要求各地在“十壹五”末逐步改善農民工等城鎮住房困難群體的居住條件。城中村改造過程中，要考慮農民工的住房需求，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，建設出租給農民工的集體宿舍。
(C)新的政策和體制安排更具可操作性，側重於滿足住房需求。
與以往的政策文件不同，24號文相對更具可操作性。通過規定滿足住房需求的具體數字、標準和原則，確保了住房保障政策取得實效。新的保障標準嚴格限定了廉租房和經濟適用房的面積，能夠基本滿足城市低收入家庭的日常居住需求，與低收入群體的基本需求緊密銜接，不存在保障供給與保障需求的脫節。為了改變住房保障的重心，24號文件明確規定了廉租住房保障資金的兩種來源:住房公積金增值收益提取貸款風險準備金和管理費用後用於廉租住房建設，土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不低於10%。與之前的《土地出讓金管理辦法》和《國務院辦公廳轉發建設部等部門關於調整住房供應結構穩定房價意見的通知》(國辦發〔2006〕37號)相比，廉租住房保障的基本資金底線為土地出讓金凈收入的5%，提高了壹倍。
第三，通過進壹步加強土地調控，推進中國住房制度改革
24號文件充分強調了政府在住房領域的公共服務和社會保障職能，對我國土地管理提出了新的更高的要求。國務院《關於推進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)明確要求切實保護耕地，大力推進節約集約用地，走出壹條占地少、利用效率高、符合我國國情的土地利用新路子。其中提出，要在土地管理上著力優化居住用地結構，合理安排居住用地，確保不低於70%的居住用地用於廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小戶型。國土資源部發布《關於認真貫徹落實國務院關於解決城市低收入家庭住房困難進壹步加強土地供應調控的若幹意見的通知》(國土資發〔2007〕236號，以下簡稱《意見》)，提出要進壹步加大土地供應結構調整力度，確保解決城市低收入家庭住房困難的住房用地供應。
(壹)《意見》對土地供應的政策要求
意見中要求，科學制定土地供應計劃，優先安排用於解決城市低收入家庭住房困難的住房用地。市、縣國土資源管理部門應當優先安排廉租住房、經濟適用住房和中低價位、中小套型普通商品住房建設用地，其年度供應總量不得低於住宅用地供應總量的70%。
廉租房、經濟適用房建設用地劃撥供應。嚴禁新征用或購買土地搞集資合作建房，不得為國家機關搞集資合作建房提供土地。此外，對超過合同約定日期1年未動工開發的，依法征收土地閑置費，責令相關企業限期動工、完成。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收。2年未動工開發的，堅決無償收回。收回閑置土地，應當優先用於廉租房和經濟適用房建設。
(二)國土資源管理部門如何為住房制度改革提供有力保障？
近年來，中國住房保障制度改革取得了很大進展。住房保障制度除了住房公積金，主要體現為經濟適用房、廉租房和“兩限房”。除了“兩限房”，經濟適用房和廉租房政策已經實施了壹段時間，還暴露出很多問題，具體表現為:經濟適用房供給不足，執行過程中存在偏差；廉租房制度覆蓋面還很小，還沒有完全落實。各地差異較大，主要對象難以確定，財政保障不穩定。
針對以上問題，從土地管理的角度出發，通過建立責任制、完善土地利用規劃的作用、保障土地供應和加強監督管理，進壹步加強保障性住房建設，解決城市低收入家庭的住房問題，促進社會主義和諧社會的建設。
(1)加強法治。法律是權利的最高保障。只有把過去改革實踐中好的政策措施通過立法固定下來，才能很好地實施，才能讓人民群眾得到實實在在的好處。比如壹些地方政府不願意提供那麽多土地來建設保障房，因為他們認為只有發展商品房才能給政府帶來很多好處，搞保障房只是增加負擔，所以不主動推進住房保障。但是，從保障民生、穩定社會的大局出發，建立住房保障制度是事關人民群眾切身利益的大事。只有把政府的責任用法律固定下來，作為政府考核的內容，地方政府才會認真對待，強力推進。此外，如何從法律上保障廉租房、經濟適用房、“兩限房”的權利，讓低收入家庭住得安心舒適，也是當前亟待解決的問題。《物權法》的實施為此提供了契機。
(2)強化國土規劃的主導作用。土地對於住房建設至關重要。作為國土資源管理部門，在編制土地利用總體規劃時要考慮不同住房用地的規劃，註意保障性住房用地的區位和環境因素，防止規劃不合理造成新的問題。同時要和城市規劃、城鄉統籌做好銜接。
(3)加強土地供應管理。建房需要使用建設用地，但每年新增建設用地有限，由供地計劃管理。這就要求國土資源管理部門充分挖掘現有住房保障建設用地，實現節約集約用地；同時，要調整土地供應結構，保證並優先安排用於解決城市低收入家庭住房困難的建設用地。
(4)加強監督管理，嚴格執行用地政策。目前對於房地產市場，僅僅有壹個好的土地調控政策是不夠的。把各項政策落到實處，真正發揮作用是關鍵，所以必須加強監管。要在土地供應上加強監管，禁止以廉租房、經濟適用房等名義挪用土地進行商品房開發。同時，通過加大閑置土地處置力度，加大土地出讓收入征收力度，落實土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金比例不低於10%的規定，確保保障性住房供應充足。