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實施土地產權制度改革推進農村土地規模經營

山東省棗莊市市長陳偉

發展現代農業,必須實行適度的土地規模經營。棗莊人口380萬,其中農村276萬,耕地2761萬畝,人均0.73畝。人多地少,棗莊市提高土地規模效益、增加農民收入的任務更加艱巨。2008年第三個夏天以後,我和有關同誌用了三個月的時間進行了壹次集中調研,先後走訪了12個鄉鎮和21個行政村,采訪了400多位農民,與16位專家、部分幹部和群眾進行了多次座談,摸清了棗莊市農村土地規模經營的基本情況,形成了壹些* *認識。在此基礎上,順應農民意願,從解決制約土地規模經營的關鍵問題入手,以盤活土地資本為突破口,對農村土地使用產權制度進行了初步改革探索。

首先,土地規模經營呼喚土地資本化

中國改革開放30年和發達國家幾百年的經驗證明,農民致富的基本途徑是工業化、城鎮化和政府補貼。隨著工業化和城市化的推進,越來越多的農民走出了土地,以家庭聯產承包責任制為基礎的分散經營已經不適應形勢的發展。雖然農業在國民經濟中的比重越來越小,但其基礎和保障作用絲毫沒有降低,糧食安全仍然是重中之重。保障糧食安全,壹要保持相應的基本農田規模,實行最嚴格的耕地保護制度;二是提高單位面積產量,涉及機械化耕作、科技普及、標準化生產、產業化管理等。這些都需要實行大規模的土地經營。

據我們調查,隨著大量農村勞動力向二、三產業轉移,棗莊土地拋荒、半拋荒現象較為普遍;同時,壹些農民願意擴大土地經營規模。這就催生了兩個現象:壹是農村土地流轉頻繁。目前,棗莊市土地流轉面積23.5萬畝,占全市耕地面積的8.6%。二是湧現出壹批以土地為紐帶的農民合作經濟組織。其中專業合作社294個,規模6萬畝土地。棗莊的農業合作社雖然如雨後春筍般發展起來,但很多都在做大做強的過程中遇到了令人頭疼的問題。資金是經濟和農業合作社的命脈,資金不足成為制約合作社做大做強的瓶頸。

解決資金問題有四個渠道:壹是政府資金,但目前單純依靠財政投入是杯水車薪。第二,農民有自己的資金,但現實是農民並不富裕,資金很少。三是部分城市投資者的資金。他們投資農村土地,壹般是為了項目和工廠,最終導致耕地減少,農民失地。第四是銀行資金。目前工、農、中、建四大商業銀行加上郵政儲蓄,五個強大的“水泵”源源不斷地從農村吸收資金,卻很少回流農村;同時銀行有嚴格的制度,規定農民聯戶擔保只能貸少量的款,而且期限短,手續繁瑣。如果妳想獲得大筆貸款,妳必須有抵押貸款。對於合作社和大部分農民來說,唯壹有抵押價值的就是土地,但是現行的土地制度不允許用承包地抵押貸款。比如滕州市的滕陽富硒農產品合作社,有幸拿到了沃爾瑪、銀座等大型超市的訂單,卻很難拿到貸款,壹筆好生意就這樣泡湯了。比如山亭徐莊土地合作社,手裏有近3000畝土地,但無論如何,銀行是不提供貸款的。銀行有自己的理由:壹是農民有地無照,土地不能抵押;二是到期不還款的情況下,銀行不能拿農戶,不能申請強制執行。

在調查中我們發現,合作社發展中資金不足也是制約各地合作社發展的普遍問題。為了解決資金瓶頸,必須實現農村土地的抵押功能。在這種強烈的需求下,土地產權制度改革呼之欲出。

第二,土地資本化的關鍵是改革土地使用產權制度。

30年前,安徽小崗村農民對集體土地進行了生死承包,開啟了中國農村改革。但如果國家不實行全國聯合生產的承包責任制,小崗村的戲就很難唱了。30年後的今天,面對蓬勃發展的土地合作社卻缺乏資金,政府該怎麽做是我們思考和研究的重點。首先,農民承包土地30年。政府應該給他們頒發證書嗎?答案是肯定的。大學畢業生有畢業證,市民買房有產權證,農民承包土地當然要有能證明自己相應權利的證明。其次,這個證書有什麽用?這種證書可以賦予農民相對完整的土地使用財產權,包括流轉權、收益權和抵押權。這樣農民就可以把這個證書作為土地流轉、收益、抵押的有效憑證。根據這壹思路,我們開展了以發放土地使用權證為核心的農村土地改革試點。

(壹)核發土地使用產權證

同時,縣級人民政府將向加入農村土地合作社的農民發放農村土地使用產權證。我們把這個證書規範為“三不變”和“三包”。“三不變”是:第壹,土地所有制沒有改變。交易和抵押的只是土地的使用權,而不是所有權,沒有改變土地集體所有制的根本性質,土地也沒有私有化。第二,農民的承包權沒有變。土地使用權產權制度改革不涉及土地承包權。雖然我們給農民發了土地使用產權證,但是農村土地承包經營權證壹直在農民手裏,承包權的主體始終是農民,不會因為土地使用產權證流轉而改變。第三,農地性質沒有改變。我們規定無論土地使用權轉讓給誰,糧田都要種糧,保證了農用地的用途不會隨著轉讓而改變。“三保”是:對有證農民流轉、收益、抵押土地進行擔保。在產權期限內,持有人可以按照規定的用途依法使用、經營、轉讓、出讓土地,也可以以作價或者折股作為資本從事股份經營、合作經營或者抵押擔保。土地合作社領取土地使用權產權後,可以持其全體成員的土地使用權產權證向土地產權交易機構申請辦理土地使用權總產權證。合作社可以憑借土地使用產權證向金融部門抵押貸款和融資,解決規模經營的資金問題。

目前,滕州市、棗莊市山亭市已向3個農村土地合作社成員發放土地使用權證686張,涉及土地4560畝。以山亭徐莊土地合作社為例,該合作社以土地為抵押,向山亭農村信用聯社貸款30萬元,貸款期限為2年。如滕州市龍珠紅棗專業合作社以土地作抵押,向滕州市農村信用合作聯社貸款40萬元,貸款期限2年。通過土地使用權證抵押貸款,農民的土地變成了資本,“死”變成了“活錢”

(二)建立農村土地使用權產權交易市場

農民雖然有土地使用權證,但土地流轉、收益、抵押三項權利只是法律意義上的設定;要使之成為現實,還必須有相關的配套制度。為了保證土地抵押的實現,也為了規避私人流轉帶來的風險,我們建立了市、區(市)、鄉(鎮)三級農村土地使用權產權交易網絡。市級建設“三農”服務中心,區(市)建設農村土地使用權產權交易服務中心,鄉(鎮)建設農村土地使用權產權交易服務中心。有土地使用產權證的農民、合作社或銀行可以去土地交易所交易;同時,土地交易所對土地進行客觀公正的評估,為交易雙方提供參考價格。這樣就形成了農村土地使用權產權交易的有形市場,解決了制約農地流轉的市場缺位問題。

(三)農村土地合作社的發展

目前我們發放農村土地使用產權證,僅限於加入土地合作社的農民,從而形成利益導向機制,刺激土地合作社的發展。因為:第壹,農民把土地流轉給合作社,而不是企業,不會改變土地的農業用途。二是推動各類不規範、松散的農民合作經濟組織向以土地為紐帶的緊密型土地合作社轉變。第三,有了土地使用權證,可以客觀公正地對土地進行評估,保證交易雙方的利益。第四,土地使用產權證可以用來抵押貸款,為合作生產掃清了資金障礙。目前,棗莊已經成立了很多土地合作社,農民加入合作社的積極性很高,有力地促進了土地的規模經營。

第三,圍繞規避農民失地風險做好制度設計

為了使改革積極穩妥,我們充分借鑒了其他地區農村土地制度改革的經驗和教訓。目前全國很多地方已經進行了壹些探索。有的地方給農民發土地所有權證,允許他們交易承包權甚至部分所有權;有的地方交易地票;壹些地方允許工商資本主導農村土地經營。這些探索雖然不同程度地實現了土地資本化,但引起了農村土地所有權、農民承包權和農地性質的變化,不可避免地帶來了農民失地、農村穩定和糧食安全等問題。在改革過程中,無論是指導思想還是制度設計,都盡量避免農民失去土地的風險。

(壹)兩個“80%”合作社保證了農民對土地的有效控制。

我們規定土地使用權財產權只能投資於土地合作社,不能投資於普通企業,因為《中華人民共和國農民專業合作社法》明確規定,合作社采取壹人壹票制,合作社基本成員中農民不得低於80%,通過出資獲得的附加表決權總數不得超過合作社成員基本表決權總數的20%。這就保證了工商資本不能在土地合作社中占據主導地位,農民也不會失去對土地的控制權。

(二)農業保險機制的引入大大降低了合作土地使用權抵押的風險。

農業是壹個相對穩定的行業,市場風險低,但合作社還是擔心遇到自然災害,還不上貸款。於是我們把農業保險機制引入土地合作社,政府對農業保險進行補貼。這壹機制的引入,基本保證了合作農業經營的穩定性,最大限度地降低了合作土地使用產權的抵押風險。

(三)“1/3”和“3年”抵押限制,使農民不會長期失去全部土地。

我們采取有限抵押貸款方式,土地合作社用於抵押貸款的土地使用產權不是全部,但最多不超過1/3;即使這部分土地使用權因為經營不善被迫抵押拍賣,加入合作社的農民仍然擁有大部分土地使用權。我們還規定,土地使用權抵押期限不得超過三年。即使這部分土地使用產權被拍賣,也只是短期流失。期限到了,土地使用產權就還給農民了,農民不會失去土地。

(四)規模經營效益好、風險低,合作社的土地使用產權得到了有效保障。

與壹家壹戶的分散經營相比,合作社規模經營經濟效益好,抵押資產多,貸款額度大,還款能力強,銀行更願意放貸。而且,合作社有幾十個,幾百個。銀行貸款給合作社,相當於擴大了被擔保戶的數量,遠遠超過目前的聯戶數量,貸款風險進壹步降低。

第四,尊重農民意願,不“刮風”

棗莊市農村土地使用權產權制度改革以農民對其土地進行規模經營的意願為基礎,遵循自願、合法、有償的原則。壹方面讓農民自由探索,另壹方面給予規範的指導和幫助,在幕後充當“導演”而不是直接在前臺操作,充分尊重農民意願。

(壹)改革的主要動力來自農民,出發點是為了農民。

現在壹些地方的農村土地制度改革,多是自上而下進行,有的是政府和開發商推動,最終目的是追求土地的潛在增值效益。棗莊市農村土地改革的誘因主要是追求土地的規模經營效益,而不是追求農用地轉為建設用地的增值效益。

(二)堅持“穩”字第壹,在有條件的地方。

棗莊市的改革不是大面積鋪開,而是在壹些有條件的土地合作社逐步推開。我們沒有在短時間內號召農民采用這種模式,而是設計了壹種匹配機制,鼓勵和引導那些有條件流轉的土地集中起來,進行更有效率的規模經營。農地流轉的過程應該是循序漸進的過程。我們看重的不是眼前,而是長遠發展。隨著工業化、城鎮化進程的加快,在農村有條件進行規模經營並願意拿出土地進行流轉的農民會越來越多,土地使用產權制度改革的土壤和空間會越來越廣闊。

改革的重點是農業地區,而不是郊區。

壹些地方的農村土地改革主要集中在城鄉結合部,將農用地轉為建設用地,改變土地用途,對糧食安全產生影響。我們的改革試點重點在農業地區,農地性質沒有改變,農業生產效率提高了,糧食安全有了保障,在我國廣大農業地區具有普遍意義。

棗莊市農村土地使用權產權制度改革不是壹項孤立的創新,而是順應城鄉統籌和現代農業發展而產生的產物。摸著石頭過河是壹種探索和嘗試。這項改革剛剛起步,無論在理論上還是在實踐中,肯定有很多不足之處,需要做大量細致的基礎工作。我們將認真總結經驗,不斷探索和完善,使之更具可操作性。

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