[關鍵詞]預備立憲主義；憲政；政治現代化；民主政治啟蒙教育
中國兩千多年的封建歷史，始終沒有跳出“人之道(虧有余)”和“天道(虧有余)”的怪圈。每隔三五百年，在大蕭條時期，都會通過風雨飄搖的起義和革命來實現政權更叠。清朝也不例外。三代繁榮昌盛之後，內憂外患接踵而至。為了緩解和消除人民抵抗鬥爭的“憂”和外患侵略的“憂”，也為了適應階級力量對比的明顯變化，清政府逐漸認識到在上層建築中實行壹些“變革”的重要性和緊迫性。1901年，清政府終於宣布實施“新政”。先是照搬大陸法系的模式進行法律修改，幾年後引入“預備立憲主義”。試圖通過法律變革和“立憲主義”的承諾來實現“永久王位”。事實證明，這些措施並沒有挽救清朝的衰落和滅亡。但清末修律客觀上奠定了中國近代法制的基礎，基本完成了古代法制向近代法制的轉變。關於清末預備立憲活動，學術界觀點頗不壹致，多數學者往往從保守和欺騙的角度進行批判和否定。筆者認為，這不是唯壹的事實。
壹、清末預備立憲概述
清末預備立憲實際上是晚清政府實施立憲的政治準備。憲政是指以憲法為中心的民主政治。它來源於古希臘語的“民主”壹詞，意思是“人民的力量”。憲政最基本的要求是政府要受憲法和公民權利的廣泛保護。
晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，19世紀末20世紀初，經過甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進壹步加緊了對中國的侵略。然而，1900年的義和團運動粉碎了他們試圖瓜分中國的夢想，迫使他們采取“保存”政策，扶植滿清傀儡政權，實行“以華治華”政策，維護自己的殖民利益。他們從自身利益出發，要求清政府披上“民主憲政”的外衣。就國內情況而言，19世紀後期，中國的經濟結構和階級結構發生了明顯的變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制制度和資本主義生產關系的發展，以及正在興起的民主思潮之間的矛盾已經十分尖銳。以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命風生水起，而代表資產階級右翼和部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過憲政來分享部分權力。不願接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沈重打擊和資產階級革命的沖擊下，意識到如果不進行任何“革新”，那就是“全面的侵蝕”和“無法恢復”，因此必須謹慎選擇“善後”，才能在危險中生存和維護自己的統治地位。所謂“肅清策略”，就是“壹方面用嚴厲的方法消滅氣氛，壹方面進行公心政治消除敵意”，即在加強鎮壓的同時，用“政治上引導希望”的策略欺騙民眾，瓦解革命，拉攏立憲派。
立憲活動的壹個直接原因是1905的日俄戰爭。日本用壹個小小的君主立憲制國家打敗了俄國這樣的專制國家，對清廷產生了極大的震動。“日俄的結局也是憲政專制的結局”。【1】朝野普遍將這場戰爭的勝負與國家政權掛鉤，認為日本是憲政贏了，俄羅斯是專制輸了。“非小國能戰勝大國，真正的憲政能戰勝專制”[2]。於是，幾個月後，立憲主義的討論就傳遍了全國。因為日本在明治十五年派員赴歐洲考察立憲。1905年，清廷派載澤、端方等五位大臣出國留學。次年，五大臣相繼回國，上書立憲有三大好處:“壹是皇位永久固定，二是外患變輕，三是可以避免內亂”，[3]建議“立憲”。但他們指出，“今天宣布立憲，不過明示目的是立憲準備，至於實施期限，原定期限可以延長。”日本在明治14年宣布憲政，22年成立國會，已經行之有效，可以效仿。”[4]清朝統治者看中了“預備”這個詞。1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)，清廷發布《預備立憲宣言》，“預備立憲”由此而來。
1906年，清政府設立政審廳，次年改建為立憲編纂廳，作為籌備立憲的辦公室。此後，開展了壹些籌備活動。1.成立咨詢委員會，籌備成立咨詢理事會。咨議局作為各省的議事機構，有權討論本省應當改革和改造的事項，討論本省預決算、稅收、債券和特別章程的增減和修改，選舉咨議局成員，申請咨議局或省長的咨詢。但其權力受到本省總督的嚴格限制，也是少數上層資產階級男性的代表性活動場所。它不具有資本主義制度下的地方議會的性質。高級顧問委員會的成立始於1907，目的是“以民意建立下議院的基礎”。不是資本主義制度下的國民議會。從其構成、內容和程序來看，是壹個完全由天皇控制的皇家機構，沒有實際權力。2.制定和頒布憲法大綱和憲法主要教義第十九條。清政府在宣布準備立憲之初采取無限期拖延的策略，但為了拉攏立憲派，不得不在1908年宣布立憲九年。同時出版了《憲法大綱》，作為今後的憲法指南。這個綱要有三個精髓:第壹，君主神聖不可侵犯；二是君主獨攬主權；第三，主體依法享有應有的權利和義務。清末國王制定的《憲法大綱》最突出的特點就是皇帝專權，百姓無權。其根本目的是維護封建專制主義。壹方面激起了民眾的憤怒，同時也讓立憲派失望。憲法的壹大信條第十九條，是清政府在武昌起義的沈重打擊下，為渡過危機而臨時拼湊的壹部“憲法”。沒有實質性的意義，成為清政府準備立憲，最後壹瘸壹拐的記錄。
二、清末預備立憲審查
清末預備立憲的保守性和欺騙性，在專著、教科書、學術論文中屢見不鮮，在此不再贅述。筆者認為，這種政治活動除了保守性和欺騙性之外，還有非常重要的壹面，那就是它的積極意義。這次憲政改革的內容極其復雜，涉及到社會的方方面面。在造成大亂的同時，直接加速了清朝的滅亡，為新的政治制度的破壞做了準備。它客觀上開啟了中國政治的現代化進程，也給中國人民以深刻的民主政治啟蒙教育。
(1)準備立憲的直接後果:加速了清朝的滅亡，破壞了新的政治制度。
預備立憲的措施激化了中央與地方、滿漢、階級之間的矛盾，造成了社會的極大混亂，加速了它的滅亡。
1，調速器離心機。在鎮壓太平天國運動的過程中，以曾國藩、李鴻章、左為首的漢族地方諸侯迅速崛起。他們掌握著地方政權、軍權和財權，幾乎不受中央政府控制。從此，清朝呈現出強枝弱幹的局面。可以說，隨著中央政府的威信和政治意誌力在壹系列內外戰爭中的削弱，清朝後半期的統治得到了漢族諸侯的大力支持。當然，這種情況是中央政府不能容忍的。自1901新政實施以來，清政府不斷采取措施削弱地方督撫的軍權和財權，集中在滿清手中。1903成立訓練部，企圖控制在各省訓練的新軍。實行憲改後，這種情況明顯加劇:1906年，設立兵部，統率帝國所有軍隊，該部大臣和兩個侍郎均為滿人，使軍隊全部由滿人統率；設立分支機構控制地方財政收支，宣布只有中央政府有權向國外借款和鑄造發行貨幣。變法越是推進，漢人官僚手中的權力就不斷流失，而中央集權卻越來越大。1911年，“責任內閣”的十三位成員中，滿族八位，皇族五位，漢人只有四位。載灃的兩個兄弟分別掌管陸軍和海軍。這樣，行政和軍事權力全部集中在王室手中。漢族官僚普遍感到受騙，對滿清政府的不滿是前所未有的。
2.立憲派的背棄。君子是傳統社會的精英。壹方面，他們有傳統的科舉，或者擔任過政府官員，在當地社會地位顯赫，對民眾影響很大。晚清紳士維護了清政府的統治，這是清朝統治的基石。另壹方面，清政府也給予紳士各種特權，如減免賦稅、出入官堂、參與地方審判等。所以君子和清政府可以說是壹種互相扶持，互相利用的關系。壹般來說，紳士是保守的，他們傾向於維護傳統的制度和意識形態，這與維護他們在當地的地位和威望是壹致的。但經過義和團運動和八國聯軍事件，他們終於認識到閉關鎖國是不行的，於是逐漸放棄了過去的保守思想，致力於興辦新學校和投資實業。有的人成了實業家，有的人出國留學、旅遊或進了新學校，思想觀念也逐漸發生了變化。這說明紳士階層已經從傳統的社會精英轉變為現代的社會精英，正在成長為新紳士。清末新政之前，紳士們雖然在地方上有很大的影響力，但他們是分散的、碎片化的，立憲的準備為他們提供了登上國家舞臺的機會。朝廷咨議局、咨議會和地方自治的建立，為他們提供了新的合法活動場所，使士紳階層在全國範圍內聚集起來，形成了當時政治舞臺上舉足輕重的力量——立憲派。他們以咨議局和咨議局為職，對地方和中央的政務和輿論有非常重大的影響。
立憲派形成後，對國家局勢的衰落深感憂慮，渴望在中國實行憲政以抵抗日益嚴重的革命，並在憲政中占有壹席之地。與此同時，他們對滿清貴族壟斷政權核心的局面越來越不滿，在咨議局、咨議局會議上不斷與清政府發生激烈沖突。1910年，他們發動了中國歷史上三次大規模的議會請願運動。當他們的要求被拒絕，“皇家內閣”成立後，他們感到清政府無望，很多人轉而投身革命，成為清政府和掘墓人的對立面。立憲派的離心傾向及其對清政府的最終絕望帶來了嚴重的後果。武昌起義七周內，以咨議局為中心，15省相繼宣布獨立。立憲派拋棄清政府是壹個很大的因素。
3.農村暴亂。清政府進行憲政改革需要大量資金，這些費用以各種名義強加於民眾。此外，許多官員在推行改革的過程中借機中飽私囊，掠奪人民的財富，人民的負擔不斷增加，許多處於絕望境地的人奮起反抗。當時上海東方雜誌做了壹個調查，1909有113次起義，1910有285次起義。[5]清政府禁止鴉片種植、人口普查和革除農村陋習的運動也引起了很大的騷亂。如1909年至1911年間，浙江、甘肅、貴州、滿洲、山西等地發生了長達數月的與禁止鴉片種植有關的暴動；同期，華中多個省份發生反對糧價上漲和土地稅增加的騷亂；1906以後各省都是這樣，比如人口普查、新學校經費、維新運動引起的動亂。肇事者毀壞公共建築，虐待、監禁甚至處決地方官員。[6]人民力量的不斷進攻，動搖了農村舊的生產關系，瓦解了清政府在農村的政權基礎。
(2)在“預備立憲”的過程中，清政府相應地對舊的政治制度進行了改革，縮小了皇帝與國會的權力比例，調整和改革了君主專制制度，直接沖擊了兩千多年的專制政權，不自覺地走向了政治現代化制度。
清政府宣布實行“預備立憲”後，逐步采取壹系列措施推進憲政改革。1908年8月，清政府頒布《欽定憲法大綱》。大綱由“君主擁有巨大權力”14項和“臣民的權利與義務”9項組成。這部法律基於日本明治憲法，規定君主擁有廣泛的權力，這也是這部法律被世人詬病的原因。但也要看到，大綱的公布本身就是對中國延續了兩千多年的君主專制制度的否定。因為從此皇帝的權力必須受到憲法和法律的約束，不再是“至高無上”的。法律明確規定，眾議院制定法律，天皇不得以命令改變法律。它確實縮小了天皇與國會的權力比例，在當時無疑是進步的。法律還規定，廣大主體享有言論、作品、出版、集會、結社、財產、住所和人身自由；根據法律提起訴訟和擔任官員或議員的權利，除非根據法律，否則不應被逮捕、監禁或懲罰。這表明清政府在現代化的價值取向上取得了進步，同時中國的政治現代化也邁出了艱難的第壹步。
從1909到10，各省(除新疆外)咨議局相繼成立。咨議局是省立法機關的前身，由地方士紳選舉產生，可以對本省的預決算、稅券、地方性法規、咨議局成員選舉等改革問題作出決議。如果總督不反對這項決議，他應負責執行這項決議；如果州長不同意，應該重審；當雙方始終無法達成壹致時，應尋求高級顧問委員會的決定。總督有權召集、中止或解散協商會議。所以，咨議局不是立法機關，而是君子發表意見的機構。但是，“協商會議的出現可能會完全約束省長任意使用權力。”[4]因為紳士在地方上有著重要的影響力，是地方社會經濟中執政者的頂梁柱。即使在以前，諸侯也不敢輕易得罪他們。咨詢委員會的成立無疑增加了總督的壓力。紳士們不斷利用咨議會的各種會議和活動反映民意，維護公共利益，日益影響著地方政局的發展。同時，紳士的實踐不斷提高了他們的民主自治和參政水平，為立憲派在辛亥革命後迅速接管地方政權奠定了基礎。
為了適應憲政的需要，清政府對行政和司法機構進行了壹系列改革。首先，許多臃腫的國家機構已經精簡。太常寺、光祿寺、裂寺都並入禮部，而原兵部、訓部、太仆寺並入戰部，戶部、財務部改組為分部，刑部改組為法部。為了明確職責，各部把原來的雙頭領導制改為單頭領導制。除了各部委之外，還分別成立了大理學院、審計學院和高級顧問學院。大理書院作為最高司法機關，獨立於行政機關，相應地，全省各級都設立了審判庭。審計局是負責審計各部賬目的部門。高級顧問委員會是國民議會的前身，制定法律為以後上下兩院的實施奠定基礎。這些措施顯然有利於建立壹個高效、廉潔、清正的現代政府。到了5月，1911，舊內閣、軍部、政治部全部廢除，成立了“責任內閣”。內閣由壹名總理和兩名副部長以及來自民政部、教育部、教育部、戰爭部、海軍部、法律部、農業、工業和商業部、郵政通信部、行政和外交部的部長組成。這是中國歷史上第壹個憲政。雖然受到五大皇族的批評，但這是中國第壹次用責任內閣制取代君主專制的大膽嘗試，是壹次全新的探索。
還需要指出的是，這次憲政改革並沒有因為失敗而失去意義，因為革命不能代替憲政。所謂憲政，即憲政，是指由社會大多數人制定或認可的憲法性法律(通常是成文憲法)，公共權力的組織、相互關系、權責、活動規則，以及以保障公民權利為目的的政治法律制度。[8]憲政的本質特征是憲法和法律限制政府的權力，保護公民的基本權利。所以中國要實行憲政，不僅是為了皇帝，也是為了皇帝。憲政是對權力的限制。無論誰執政，以什麽名義執政，他手中的權力都必須受到憲法和法律的制約。在革命推翻君主專制之前，改變君主專制，實行君主立憲的進步更是不可否認的。人們沒有理由放棄努力，等待民主的到來。
(3)預備立憲極大地傳播了立憲知識，培養了壹大批具有初步民主自主性的知識分子，為中國近代憲政運動的發展奠定了群眾基礎。
清政府宣布準備立憲後，海內外立憲派歡呼雀躍，熱情支持。他們壹個接壹個地組織政黨團體，為立憲運動做準備。當時有海外的帝國立憲會議和政治通訊社，國內的預備立憲會議和立憲研討會。他們通過出版憲法刊物、書籍，舉辦法政講習班，調查和編輯法律，大力宣傳憲法知識，培養司法和地方自治人才，為憲政建言獻策。清政府設立咨議局、咨議會，實行地方自治，極大地激發了整個知識階層參政的熱情，他們都投身於議員選舉，作為參政的階梯。以江蘇省咨議局為例。第壹屆年會收到184個議案，其中委員提出的議案有95個，占壹半以上，71個是民議案。[9]說明議員參政的積極性和主動性很大，也說明各界人士也把協商會議看作是反映自己意見然後采納自己意見的民意機關。正是通過咨議局的議事實踐，立憲議員不斷提高自己的民主意識和管理水平，為他們在辛亥革命後迅速步入政壇奠定了基礎。1910年，立憲派掀起了三次大規模的議會請願運動，推動清政府迅速建立國民議會。參與人數第壹次達到20萬，第二次達到30萬。[10]這是壹場沖擊君主專制的群眾性愛國資產階級民主憲政運動。它沈重打擊了清朝專制政權的權威，對民眾進行了普遍的民主教育，向知識分子群體廣泛傳播了憲法知識。從某種意義上說，清末預備立憲為中國憲政運動的發展奠定了群眾基礎。