2021年初，中國人民銀行、銀監會、住建部聯合發布《關於防止經營性貸款違規流入房地產領域的通知》，指出部分企業和個人將經營性貸款違規投向房地產領域，影響房地產調控政策效果；為了防止商業貸款非法流入房地產領域，監管部門對銀行提出了更嚴格的監管措施。
事實上，商業貸款非法流入房地產市場並不是什麽新鮮事。然而，在房地產信貸不斷收緊、小微企業更加寬松優惠的政策背景下，經營性貸款成為獲取房地產資金的“捷徑”，對宏觀經濟的危害更加凸顯。根據監管部門近年來的披露
行政處罰信息和貸款違規使用是商業銀行受到行政處罰最多的原因之壹。為了加強貸款使用管理，不僅有相關的法律法規，人民銀行、銀監會也出臺了很多監管措施，加強監督檢查、責任追究和處罰；但違規貸款使用問題仍遠未得到綜合治理，影響了社會經濟高質量發展。
非法使用貸款概述
貸款用途違法的“變”與“不變”。？改革開放後，中國實行了社會主義市場經濟體制。壹方面宏觀調控需要管理貸款用途，另壹方面市場經濟環境下存在違規使用貸款的套利空間，導致違規使用貸款問題層出不窮。
20世紀末以前，個體私營經濟逐步發展，經濟金融政策由緊轉松，市場經濟活動不斷豐富活躍，壹些領域的貸款違規使用問題開始萌芽。在農民貸款方面，首先，存在農業貸款實際用於非農業項目的問題。由於當時農業占比較重要的地位，國家對農業貸款有優惠政策，出現了農業貸款“由農轉非”；第二，挪用扶貧貼息貸款也是壹個重要領域。在企業貸款方面，存在企業流動資金貸款被挪用的問題，同時糧食收購企業存在糧食收購貸款被挪用的問題。
265438+20世紀初以來，隨著股票市場的快速發展，信貸資金違規流入股票市場的問題爆發。作為壹個標誌，人民銀行以1997發布《關於嚴禁銀行資金違規流入股市的通知》，壹方面代表監管部門加強了對銀行資金的監管，另壹方面也反映出信貸資金違規流入股市的問題更加嚴重。防止信貸資金違規流入股市，自此成為貸款使用管理的重要內容，其嚴厲程度壹般。幾年後，信貸資金違規進入房地產領域的問題出現了。早在2003年，中國人民銀行就發布了《關於進壹步加強房地產信貸業務管理防止信貸資金違規流入房地產市場的通知》。此後，監管層也出臺了不少調控措施，但信貸資金違規流入房地產市場的頑疾長期未能根治，其嚴重程度遠遠大於信貸資金違規流入股市。與股市、房市信貸資金非法流入相反，小微企業存在信貸資金非法流出的問題。
可以看出，非法貸款用途的類型和存在的領域是動態演變的，但本質上是非法套利和非法逐利，只要有這方面的激勵，這個問題就會長期存在。
貸款使用管理的主要法律依據。？貸款使用的基本法律是《商業銀行法》(1995年5月通過，2003年和2015年分別修訂，2020年再次修訂)，具體法律法規包括中國人民銀行196和原中國銀監會2010發布的《貸款通則》。貸款用途管理“三個辦法壹個指引”的制度設計基本相同。本文以具有代表性的《流動資金貸款管理暫行辦法》為例進行說明。貸款的壹般原則對公眾來說可能是陌生的。雖然20多年沒有修改，但仍然具有法律效力，這是監管部門在銀行貸款使用上舉出更多違規案例的依據。貸款使用管理的主要法律法規包括:
在借款方。《商業銀行法》沒有規定借款人以貸款為目的的責任要求。《貸款通則》中有更具體的規定:借款人應當按照借款合同約定的用途使用貸款；借款人不得將貸款用於以下用途:生產、經營或投資國家明令禁止的產品或項目；違反國家有關規定從事股權投資，違反國家規定以貸款作為註冊資本、驗資或者增資擴股的；違反國家有關規定，從事股票、期貨和金融衍生產品投資；預算收入和支出；國家規定的其他禁止用途。《流動資金貸款管理暫行辦法》也有規定，但比較簡單:申請流動資金貸款的目的明確、合法。
在銀行這邊。《商業銀行法》規定:商業銀行發放貸款應當嚴格審查借款人的借款用途；合同應規定貸款的用途。《貸款通則》的規定與《商業銀行法》基本相同。《流動資金貸款管理暫行辦法》規定:貸款人應與借款人約定明確、合法的貸款用途；流動資金貸款不得挪用，貸款人應按合同規定檢查和監督流動資金貸款的使用；貸款人的盡職調查應包括貸款的具體用途以及與貸款用途相關的交易對手的資金占用情況；貸款人應與借款人在借款合同中明確約定流動資金貸款的用途和支付方式；貸款人在發放貸款前，應確認借款人符合本合同約定的提款條件，並按照本合同約定通過貸款人委托支付或借款人自主支付等方式對貸款資金的支付進行管理和控制，監督貸款資金按約定用途使用。壹般來說，銀行應負責貸款用途的調查、審查、協議、管理和監督。
《貸款通則》中對貸款用途的責任要求偏向借款人，但規定的處罰力度較弱。“三個辦法壹個指引”基本把貸款的使用責任放在了銀行身上，規定了更加嚴格具體的行政處罰措施。
違規使用貸款的主要表現。？根據監管機構2020年官網公開的行政處罰信息，違反貸款通則或“三個辦法壹個指引”的貸款違規使用行為主要包括:
個人貸款。發放個人貸款的目的不符合法律法規和國家有關政策的規定；個人貸款資金違規流入房地產領域和股市；個人貸款用途控制不到位，導致貸款資金被挪用；個人貸款資金被挪用；個人經營性貸款資金和個人消費貸款資金被挪用於購房。
流動資金貸款。流動資金貸款被挪用，可分為房地產企業、房地產領域、股權投資、固定資產投資；違反規定向固定資產項目發放流動資金貸款；流動資金貸款未按約定用途使用；流動資金貸款用於不正當用途；向房地產開發企業發放流動資金貸款；流動資金貸款用於股權投資和固定資產項目；違規發放流動資金貸款用於股權投資、固定資產投資和固定資產項目建設。
固定資產貸款。發放地方基礎設施建設固定資產貸款；發放征地固定資產貸款；利用固定資產貸款科目發放房地產開發貸款。
非法使用貸款的主要危害
削弱宏觀政策效果。？近年來宏觀經濟治理的兩個典型難點:房地產市場調控和小微企業融資。國家調控房地產市場的壹個重要方面是貨幣信貸政策，通過調控進入房地產市場的信貸資金規模和利率來影響供求和房價。但由於信貸資金違規流入房市的“閘門”始終很難，壹些城市出臺的信貸調控政策收效甚微。小微企業融資問題很奇怪。從宏觀經濟數據來看，銀行對小微企業的貸款在大多數年份都保持了較高的增速，遠高於貸款平均增速和國內生產總值(GDP)增速，但在微觀層面，仍有不少小微企業反映“融資難”；其中，違規使用貸款的問題是“在作怪”。壹些小微企業獲得信貸支持後轉向其他國家限制的領域，如房地產市場、股票市場等，擠占了信貸資源，自然影響了壹些條件相對較差的小微企業獲得信貸支持。
幹擾社會經濟秩序。？壹種是直接幹涉。壹些公職人員將獲得的消費貸款用於投資或高息貸款，既違反了貸款規定，也違反了公務員法的相關規定。壹些企業或個人濫用國家的政策支持，將以優惠條件獲得的政策性貸款不用於政策規定的生產經營用途，而用於其他政策不允許的用途。部分借款人還將政府擔保基金擔保的小微企業貸款用於房地產開發，但壹些真正需要的支持對象可能得不到。另壹種是間接幹擾，由於貸款違規使用問題層出不窮，進而幹擾銀行貸款業務的正常開展。為了控制貸款的違規使用，監管部門對銀行的貸款使用管理越來越嚴格，相應地銀行對借款人的貸款使用也越來越嚴格，這從整體上降低了銀行貸款業務的效率，增加了銀行和客戶的貸款成本，甚至可能導致壹些真正需要貸款的企業或個人無法獲得貸款。
加劇銀行經營風險。？首先是信用風險。極少數借款人違規將貸款資金用於賭博、高息放貸等非法領域，其高風險不言而喻；還有壹些借款人將貸款資金用於國家禁止的證券、期貨等領域，容易導致借款人的投資風險轉化為銀行的信用風險；還有很多借款人把貸款用在了國家限制信貸資金進入的領域，比如房地產市場和“兩高壹剩”行業。壹旦形成泡沫或受到政策調控，很可能形成銀行的信用風險。二是合規風險。目前，銀行因為違規貸款用途而受到監管處罰的情況可以說是普遍存在的。大部分機構接受監督檢查後，或多或少都可能存在違規貸款使用問題，給銀行帶來較大的合規風險。當然這有自己的原因，但也有自己解決不了的借款人問題。
違規使用貸款的主要原因
缺乏使用合規意識。？在大多數銀行的“強監管”下，貸款用途的管理大大加強了。但為了追求經營業績或降低經營成本而放松貸款用途管制的問題仍然普遍存在。與銀行相比，借款人遵守貸款用途的意識更弱。有調查顯示，大多數消費貸款借款人不會嚴格按照借款合同使用資金；相當壹部分借款人對按照約定用途使用貸款不太了解，認為“隨心所欲使用貸款”的借款人不在少數，這也與銀行的態度有關。壹般信貸員只會強調按期還款。
法律責任是不平衡的。？目前貸款違規使用的法律責任主要落在銀行身上，監管部門出臺的相關政策措施基本都是針對銀行的；事實上，貸款違規使用的問題有相當壹部分不是銀行的責任。即使借款人提供合同、發票等證明借款用途的材料，實施委托付款，借款人仍然可以通過偽造材料或與第三方機構合作等方式規避。監管部門基本不會追究借款人的責任，借款人違反貸款用途的法律責任很輕，主要是借款合同約定的民事責任。
控制手段存在缺陷。？從銀行的角度來說，壹旦貸款資金流出銀行系統，被轉移或套現，就很難監控到資金的真實去向。從監管角度看，仍然依靠人工查詢、分析、判斷信貸資金流向，與當前科技發展水平不相適應，既影響監管的效率，也影響監管的及時性。監管部門和銀行的配合不夠。監管部門以檢查和處罰的方式促進貸款用途管理的合規性，很少為銀行提供相應的技術支持和管理服務。
解決貸款違規使用問題的對策建議
貸款違規使用的老大難問題是沒有綜合治理，大多是局部的“手術式治療”和階段性的“運動式治療”。為從根本上全面治理貸款違規使用問題，在總結貸款使用管理長期經驗教訓的基礎上，按照新的發展理念，提出以下對策建議:
註重貸款使用合規性的宣傳教育。？要把貸款使用合規性作為弘揚誠信文化、建設誠信社會的壹項內容，廣泛宣傳教育，讓廣大借款人認識到，信守承諾不僅意味著按期還款，還包括按約定用途使用貸款。從危害程度來說，貸款違規使用的危害可能超過逾期還款。對於銀行從業人員來說，也要加強貸款用途合規的宣傳教育，讓管理人員和業務人員認識到貸款用途合規對防控金融風險、維護社會經濟秩序、提高宏觀經濟治理質量和效率的重要意義，認識到貸款用途違規的法律責任，不斷強化對貸款用途合規的認識，切實糾正為了業績而放松貸款用途合規的錯誤傾向。
完善對貸款使用違規行為的問責。？銀行的問責已經比較完善和嚴格。重點是強化對借款人違法違規行為的責任追究，完善對借款人使用違規行為的懲戒措施，讓借貸雙方更加重視貸款使用的合規性。在對借款人責任的追究上，除了借款人違反貸款用途的民事責任外，有關部門還應根據性質和危害程度追究借款人的責任:信貸管理部門將借款人的貸款用途違規信息納入信貸管理；監管部門對嚴重違反貸款用途的借款人進行行政處罰，具體處罰措施可能包括罰款、沒收違法所得、取消在銀行的貸款準入資格等。，從而對借款人形成強有力的約束。
創新貸款使用管理的科技手段。？為加強貸款使用管理，實現貸款資金交易監控，銀行監管部門可牽頭建立“銀行信貸資金交易監控系統”(或在現有監管系統中實現該功能)，對銀行間信貸資金的交易流向進行監控分析，使信貸資金的真實使用更加透明。壹旦有了這樣的監控系統，將對銀行和借款人形成強有力的約束，不僅能有效解決銀行貸後管理中的短板，還能大大提高銀行監管部門對銀行貸款的監管質量和效率，也能為宏觀經濟管理部門提供更加準確的信貸數據。
推進貸款使用管理的法制化建設。？貸款用途管理的法律根源在於《商業銀行法》，因此有必要在目前已經啟動的《商業銀行法》修改程序中予以解決，對借款人的貸款用途管理責任做出適當規定。從前期正式公布的《商業銀行法》(修訂草案)來看，只是進壹步強化了對銀行貸款用途管理的責任要求，並未觸及對借款人的責任要求。鑒於貸款用途管理的重要性，有關部門還可以考慮制定貸款用途管理的專門規定，明確銀行和借款人的責任和相應的處罰，以及監管部門的權責，形成完整的貸款用途管理法律體系。