“立法權是立法者所擁有的，由特定國家機關行使的，在國家權力體系中占有特殊地位的，旨在制定、批準和變更規範性法律文件以調整壹定社會關系的綜合性權力體系。”(1)立法權是國家權力體系中特別重要的權力，是國家權力體系中極其重要的組成部分。簡而言之，立法權就是創造法律規則的權力。立法權有廣義和狹義之分。狹義的立法權僅指權力機關制定和修改憲法和法律的活動，通常稱為國家立法權。廣義的立法權不僅包括權力機關的立法權，還包括行政機關制定和修改法律法規的行政立法權。
行政立法的正當性和合法性在過去很長壹段時間內沒有被人們所接受，尤其是古典憲政主義者，他們對行政機關的立法進行了堅決的反對和批判。他們從純粹古典的憲政理念出發，堅持形式法治的嚴格要求，擔心行政權力的肆意擴張會對公民權利造成損害和侵害。(2)他們主張“議會至上”原則，認為國家是由人民按照契約組成的，而在壹個國家內部，唯壹能代表民意的國家機構就是議會，法律的合法性由此而來。同時，他們也主張三權嚴格分立，認為為了保持立法、行政、司法三權之間的制衡，必須嚴格執行各自的職權，立法權只能由議會行使。古典憲政主義的代表人物洛克在其著作中解釋了不適合由行政機關立法的原因:“如果同壹批人同時擁有制定和實施法律的權力，就會給人以很大的誘惑，動輒奪取權力，使他們可以避免遵守自己制定的法律，在制定和實施法律時使法律適合自己的私利，從而與其他社會成員產生不同的利益，違背社會和政府的宗旨。”(3)“如果同壹個機關既是法律的執行者，又享有立法者的壹切權力，它就可以用它的‘公意’蹂躪整個國家；因為它仍然擁有司法權，可以用它的‘個人意誌’來毀滅每壹個公民。”④
然而，行政立法的發展並沒有因為古典憲政主義者的反對而停滯不前，行政立法的發展和擴張背後有著強大的社會驅動力。19世紀末20世紀初以來，隨著資本主義的發展和生產規模的擴大，完全由市場自發行動調節的自由資本主義越來越顯示出無法從根本上解決社會經濟問題的弊端。這時，國家的幹預就成了壹種必然。國家只能加強社會生活的復雜性，對立法的數量、技術、時限的要求越來越高。顯然，單靠議會立法不能滿足工業化時代的需要。此時，議會的立法壟斷權實際上已經難以維持，行政立法的迫切需要超越了對其合理性的爭論。就像英國行政法學家威廉。韋德說:“問題的關鍵在於行政立法在實踐中是不可或缺的，而不是說在理論上很難將其合理化。”⑤
當行政機關的立法權納入壹個國家的立法體系時，就產生了壹個如何在權力機關和行政機關之間分配立法權的問題，即立法權問題。所謂立法權，就是立法主體行使立法權的邊界。“主要是指立法權能行使到什麽程度，立法權應該行使到什麽程度，立法權實際行使到什麽程度。.....包含兩層意思:壹是指立法權能夠和應當達到的界限，二是指立法權不能逾越的界限。”⑥立法權的合理劃分對壹個國家建立完整的立法體系非常重要。如果立法權限劃分不當，很可能造成嚴重後果:1。可能會出現重復立法，不僅浪費立法成本和資源，還會造成法律體系的混亂和矛盾。2、可能存在權力失衡或過度傾斜，導致壹些國家機關因為職務和權力。3.立法上可能會有壹些空白的地方。4.立法權劃分的混亂可能導致政治制度結構在本質上或形式上的不合理，這壹直成為社會進步的障礙。⑦關於立法主體之間的立法權劃分，國內壹直存在爭論，期待已久的立法法並沒有終結這些爭論。因此，研究我國立法權限範圍，進壹步完善立法權限劃分具有重要意義。
立法權劃分包括中央與地方的立法權劃分、中央權力機關與中央行政機關的立法權劃分、地方權力機關與地方行政機關的立法權劃分。本文將只討論中央權力機關和中央行政機關的立法權劃分。
第二，比較中外中央權力機關和中央行政機關的立法權劃分
①英國
在議會民主的發源地英國，行政機關的立法被稱為授權立法，也叫二級立法，是指“行政機關根據議會的授權制定的各種管理條例。”⑧英國是典型的委任立法國家，立法權完全屬於議會。行政機關原則上沒有立法權，行政機關只能通過授權取得立法權。
英國議會幾乎擁有無限的立法權。議會“可以在法律上做任何事情，除了不能把女人變成男人或者男人變成女人。”⑨英國議會不僅沒有立法範圍的限制，也沒有嚴格的三權分立，沒有限制議會如何授權行政機關制定法律，所以英國議會與政府的立法權限劃分模糊。議會作為國家主權的持有者，可以不受限制地授權行政機關就各種事項進行立法，包括不能輕易授權給其他國家行政機關的權力，如決定重要原則的權力、壹定的征稅權、排除法院司法監督的規定等。正因為如此，英國壹度擔心委任立法泛濫，學者壹度質疑委任立法的合法性。⑩
英國在制度上號稱“議會至上”，議會行使立法權，但實際上政府在立法上更有權威，對議會立法的參與、滲透和控制也很明顯。按照英國的政治哲學，政府應該由議會控制，但實際上，“議會控制政府是無稽之談。議會控制不了政府，政府幾乎總是控制著議會。”英國政府在議會立法過程中扮演著重要角色，行使立法提案權就是其中之壹。
(2)法國
法國的立法體制經歷了壹個不斷變革的過程，總的趨勢是摒棄自由主義，加強政府的立法職能。早在法國大革命初期，資產階級民主政治理論就認為國會代表國家意誌，是國家最高機關。政府制定的規章只限於法律的實施。到了20世紀20年代，由於政府職能的增加，有時為了應對政治和經濟危機，有些事情需要快速處理，國會的行動過於緩慢，迫使國會授權政府在壹定時期內制定具有法律效力的法規，稱為法令。到了1946，法蘭西第四共和國時期，最初的自由主義已經被徹底拋棄。？議會不是至高無上的。
1958憲法在繼承第四屆中華人民共和國憲法的基礎上，進壹步發展了行政機關的立法權。在中央權威與行政權威的權力關系劃分中，強調行政權威不應從立法機構中產生，擴大了總統的行政權。法國立法體制具有總統集權的特點。？法國議會與政府立法權劃分的最大特點是規定行政機關的立法權與權力機關處於同等地位。有時，行政機關可以要求憲法委員會宣布議會的立法越權和無效。法國憲法1958第34條列舉了議會的專屬立法權，而第37條規定，所有法律之外的事項都作為秩序事項由總統行使。這種列舉議會專屬立法權，而未列舉的事項由總統行使的做法，被壹些學者認為是削弱立法權、加強行政權的手段。？
法國的立法體制體現了法國社會行政權力的主導地位，行政立法的內容和範圍非常廣泛。行政機關可以以行政法規、自治條例和緊急條例的形式為自己的固定領域立法，也可以接受或要求議會授權制定法規。所以在法國，“法規是汪洋大海，法律是大海中的孤島。”？
(3)美國
19世紀的美國，在邊沁理論的指導下，美國不承認授權立法，行政機關不享有立法權。直到1937，美國最高法院才在判決中指出，規章制度的規定與法律的規定具有同等效力，廣義的法律應包括規則。？在1941 U.S.v.Darby案和1942 Wickard v.Filburn案中，法院對行政專家給予了極大的尊重，授權立法最終得到了確認。？
雖然從理論上講，美國是壹個嚴格分權的國家，但原則上立法、司法和行政機關各行其是，立法機關和行政機關之間沒有立法權的劃分。但在實踐中，美國以總統為代表的行政權可以制約立法權。事實上，總統在立法方面擁有重要權力，這實際上形成了總統和國會分享聯邦立法權的局面。？總統的立法權有五種:立法提案權、法案簽署權、立法否決權、授權立法權和行政命令權。？
1946制定的《聯邦行政程序法》稱行政機關立法為規則制定，有實體規則、程序規則和解釋規則三大類。法律沒有明確規定行政立法的權限，但采取了壹些限制性措施:壹是憲法規定由國會規定的事項，原則上不得由行政法規規定。第二，要有明確的授權標準。第三，憲法雖然名義上沒有禁止，但原則上是有限制的。
(4)中國
長期以來，我國立法理論和實踐受蘇聯影響很大，認為立法權只能由最高權力機關行使。蘇聯憲法1936第32條規定:“最高蘇維埃是行使蘇聯立法權的唯壹機關。”斯大林在關於蘇聯憲法草案的報告中指出:“蘇聯應該只有壹個機關，即由蘇聯最高蘇維埃行使立法權，必須根除許多機關而不是壹個機關立法的情況。”在這壹理論的指導下，我國新的立法體制呈現出立法主體單壹的特點，全國人民代表大會是國家的唯壹立法機關。連全國人大常委會都沒有立法權，更不用說行政機關和地方權力機關了。國務院自成立以來雖然有過立法活動或制定過規範性文件，但實際上沒有法定立法權，其立法活動也不算真正意義上的正式立法活動。？
20世紀70年代末，中國開始重新配置立法權限。1979年，全國人大制定了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，將立法權下放給省級人大。1981全國人大常委會關於加強法律解釋的決議，有保留地將法律解釋權授予國務院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院；1982年，全國人民代表大會通過了1982憲法，徹底改變了國家的立法結構。65438年至0986年，全國人大修改了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，立法權擴大到省級人民政府及其具體的地方人民代表大會和地方人民政府，形成了我國立法權限劃分的雛形。
那麽我國中央事權和中央行政事權的立法權如何劃分呢？事實上，我國1982憲法第89條列舉了國務院的立法權限，憲法第89條的規定被很多學者認為是我國最高行政機關的立法權限。早在立法法起草的時候，就對全國人大和國務院的立法權限進行了充分的討論。討論中，分別對全國人大和國務院的立法事項提出了壹些建議。人大的立法權包括:(1)刑事、民事、國家組織等事項；(二)有關訴訟制度和司法制度的事項；(3)普遍確定公民的權利和義務以及保護公民的基本權利和履行公民的基本義務；(四)基本行政制度和機構事項；(五)基本經濟制度和管理制度事項；(六)國防和外交基本制度事項；(七)憲法明確規定應當由法律規定的事項；(八)全國人民代表大會及其常務委員會認為應當立法的事項。？
論國務院制定行政法規的權限:(1)保證法律實施的事項；(2)確定各部門的任務和職責；(三)行政管理體制和制度中某壹方面的具體規定，以及操作事項；(四)經濟管理體制和制度中某壹方面的具體規定，以及有關經營和運行的事項；(五)制定法律的時機和條件尚不成熟，但經濟和行政工作中急需規定的事項；(六)全國人民代表大會及其常務委員會授權的事項。