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我們如何保護海洋?

中國是壹個海洋大國,近年來,對海洋環境的保護力度不斷加大。通過加強立法,加大投入,控制重點汙染物總量,加強海洋生態保護,實施重點流域汙染防治規劃和重點海域碧海行動計劃,壹定程度上緩解了沿海經濟建設和海洋產業發展給海洋環境帶來的壓力,近岸海域環境汙染加劇的趨勢得到初步控制,部分海域環境質量得到改善。

1概述

環境保護是我國的壹項基本國策,海洋環境保護作為其中的重要組成部分,壹直受到政府的高度重視。自1972斯德哥爾摩人類環境大會以來,先後制定頒布了《環境保護法》和《海洋環境保護法》。1992裏約熱內盧會議後,中國政府制定了《中國環境保護21世紀議程》和旨在保護海洋免受陸地活動影響的國家行動計劃。在經濟建設過程中,國家加快了海洋環境保護的法制化進程,目前與海洋環境保護有關的法律法規有30多部。通過壹系列汙染防治和生態保護措施的實施,壹定程度上緩解了沿海經濟建設和海洋產業發展帶來的環境壓力。今年世界環境日的主題是“每個人都對海洋的生存負責”。聯合國秘書長科菲·安南在講話中強調,人類社會不能再將世界海洋視為方便的垃圾場或取之不盡的財富來源。敦促各國政府、企業和個人再次尊重海洋,盡壹切努力保護和可持續利用自然資源。中國積極響應,履行了對海洋的承諾。在此期間,開展了大規模的全國海洋環境保護聯合執法檢查,並發布了海洋環境保護白皮書。行動表明,中國正在不斷加強海洋環境保護,環境汙染加劇的趨勢得到初步控制,部分海域環境質量有所改善。

2海洋環境保護的法律原則

2.1中國海洋環境保護法律框架

海洋環境保護法是防止海洋環境汙染和生態破壞,保護和改善海洋環境的法律、法規、規章和標準的總稱。1979年我國第壹部綜合性的環境保護基本法《中華人民共和國環境保護法(試行)》對海洋環境保護作出規定,1983年實施《中華人民共和國海洋環境保護法》,規範我國管轄海域和沿海的海洋環境保護活動和行為。65438-0999根據海洋環境保護實踐對法律進行了修訂,增加了海洋生態保護等部分相關內容。該法是我國較早頒布實施的環境資源法之壹,對有效保護海洋生態環境,促進海洋合理開發利用和海洋經濟可持續發展具有重要意義。為實施《海洋環境保護法》,相繼頒布實施了《防止船舶汙染海洋條例》、《防止船舶拆解汙染環境條例》、《防止海岸工程建設項目汙染損害海洋環境條例》、《防止陸源汙染物汙染損害海洋環境條例》、《海洋石油勘探開發環境保護條例》、《海洋傾廢條例》等配套法規。壹些與海洋環境保護密切相關的法律法規,如水汙染防治法、大氣汙染防治法、固體廢物汙染防治法、漁業法、環境影響評價法、自然保護區管理條例等,也發揮了重要作用。同時,制定了壹系列標準體系。如:海水水質標準、漁業水質標準、船舶汙染物排放標準、含油汙水排放標準、汙水綜合排放標準、海洋處置工程汙水綜合排放標準、海洋功能區劃、近岸海域環境功能區劃等。這些法律、法規、標準和壹些地方性法規構成了中國海洋環境保護的法律框架體系,為中國海洋環境保護提供了法律保障。

此外,中國加入的國際公約對海洋環境保護也具有重要的約束力。比如《聯合國海洋法公約》、《國際油汙損害民事責任公約》、《國際防止船舶汙染公約》、《防止傾倒廢物及其他物質汙染海洋公約》。

2.2海洋環境保護法的主要原則

從1982到1999,《海洋環境保護法》的修訂,體現了我國海洋環境保護工作的逐步完善和思路的轉變。修訂後的《海洋環境保護法》不僅保留了環境保護與經濟發展相協調、預防為主、防治結合、綜合治理、汙染者付費、開發者保護、公眾參與等原則。,又著重強調了堅持環境保護促進經濟社會可持續發展、汙染防治與生態保護並重、統壹管理與分工負責相結合的原則。體現了與國際慣例的接軌。

促進經濟和社會可持續發展的原則已經體現在立法的目的和宗旨中。海洋是巨大的人力資源寶庫。海洋環境汙染、資源破壞和生態系統破壞都會影響經濟社會的可持續發展能力。為有效保護生態系統,明確各級人民政府應當采取有效措施,保護紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、島嶼、海灣、河口和重要漁業水域等典型的、具有代表性的海洋生態系統,珍稀瀕危海洋生物的自然集中分布區,具有重要經濟價值的海洋生物生活區和具有重大科學文化價值的海洋自然史跡和自然景觀。具有重要經濟和社會價值的被破壞的海洋生態應得到整治和恢復。體現了汙染防治和生態保護並重的原則;因為海洋活動涉及很多方面?熏海洋環境的保護和管理也涉及到很多行政部門。各部門的管理職責分工明確。即形成了各級政府負責實施,環境保護行政主管部門統壹監督管理,各相關涉海部門依法監督管理,各自責任、權力、義務相對明確具體的體制。體現了統壹管理與分工負責相結合的原則。

2.3主要法律制度

為加強海洋環境管理,修訂後的《海洋環境保護法》不僅豐富了原有的限期治理制度、環境影響評價制度、“三同時”制度和海洋環境汙染民事損害賠償制度的內容,還根據實際需要規定了壹些新的管理制度。主要包括:海洋功能區劃和海洋環境保護規劃制度、重點海域汙染物總量控制制度、海洋環境標準制度、排汙費和傾倒費制度、限期治理制度、嚴重汙染海洋環境的落後技術和設備淘汰制度、海洋環境監測監視信息管理制度、海洋汙染事故應急制度、現場檢查制度、船舶油汙保險和油汙損害賠償基金制度等。

防止船舶汙染是海洋環境保護的重要組成部分。由於海上船舶汙染源的流動性、國際性和汙染後果的嚴重性等特殊性,目前的主要法律制度有相當壹部分受到相關國際公約的約束,國內法律制度也盡量與國際公約接軌。例如,《聯合國海洋法公約》要求締約國將“普遍接受的國際規則和標準”作為防止、減少和控制船舶造成的海洋汙染的最低要求;《MARPOL 73/78》要求船舶所有國、船舶營運國和違規行為發生國應根據本國法律禁止汙染,並采取相應的制裁措施;《國際油汙損害民事責任公約》規定了船舶所有人的免責、賠償範圍、責任限制和強制保險制度。《國際油汙防備、反應和合作公約》要求締約國做好重大油汙事故的應急準備,並開展區域和國際合作制度。為與國際接軌,中國提出國家應完善和落實船舶油汙損害賠償責任制度,按照船舶油汙損害賠償責任由船舶所有人和船舶所有人共同承擔的原則,建立船舶油汙保險和油汙損害賠償基金制度。

3 .當前海洋環境保護的主要政策和措施

3.1海洋汙染防治

1,總的原則。堅持可持續發展戰略,以修復和改善近岸海域水質和生態環境為立足點,以調整產業結構和實施清潔生產為基本途徑,以陸源汙染防治和沿海生態保護為重點,以藍海行動為載體,河海統籌,陸海兼顧, 努力遏制近岸海域汙染加劇的趨勢,在重點海域實施陸源汙染物和海洋汙染物排放總量控制制度和排汙許可證制度,基本改善近岸海域和海域水質; 加強法制,依靠科技,加強監管,重點保護沿海城市毗鄰水域和主要河口的海洋環境。

2.全面實施“藍海行動計劃”。國務院批準的《渤海碧海行動計劃》實施兩年多來,成效顯著。中國即將啟動東海和南海藍海行動計劃。行動計劃的目標是通過實施循環經濟戰略和實施《清潔生產促進法》,調整產業結構,減輕社會經濟發展對生態環境的壓力。具體措施是加快城鎮汙水處理廠和垃圾處理廠建設,開展生態農業、生態養殖、小流域治理、沿海防護林、港口和船舶汙染物綜合治理工程,建設具有代表性和典型性的海洋生態保護區,初步遏制海洋環境進壹步惡化。

在國家行動計劃的實施中,建立了在國家環保總局的指導、協調和監督下,綜合部門提供政策和資金,涉海部門合作,地方政府具體實施的團結治汙機制。在國家發展改革委指導和監督下,正在實施的重點流域和海域水汙染防治規劃以及國家支持的項目;國家經濟貿易委員會指導和檢查工業結構調整和清潔生產工作;科技部負責科技攻關,建設示範工程;建設部指導和監督城鎮汙水處理廠和城鎮垃圾處理項目的實施;交通部等部門應當對港口船舶汙染防治規劃和海洋汙染應急預案的實施進行指導和監督;水利部對水土保持和流域管理規劃的實施進行指導和檢查;農業部會同有關部門對生態農業、生態漁業和生態水產養殖規劃的實施進行指導和監督;林業局等部門指導和監督沿海生態隔離帶和綠化工程的實施;海洋局指導和監督海上石油平臺和海洋傾倒的有關工作;軍隊環保部門組織督促軍艦軍港汙染防治工作。

3、全面實施汙水入海總量控制制度。中國壹直在開展海洋環境容量研究的試點工作。在深入調查研究的基礎上,計算各海域的環境容量,以容量控制汙水排海總量,進而提出總量削減。嚴格控制陸源、船舶和水產養殖汙染物排放,加大綜合整治力度,開展清潔生產審核,調整產業結構,加強源頭控制,規範建設項目環境管理等措施。在經濟總量和汙染物產生量大幅增加的同時,汙染物排放總量得到了很好的控制,入海汙染物排放總量有所減少。加強重點工業汙染源控制,推行清潔生產,用高新技術改造傳統產業,減少工業廢物量。實現汙染物的減量化、無害化和資源化利用。從末端治理到全過程控制,嚴格執行汙染源達標排放。新建工業企業應嚴格執行環境評價制度和三同時制度。實現汙染物排放總量的計劃削減。加快城鎮汙水處理廠和垃圾處理場建設,完善管網建設,提高汙水處理廠除磷脫氮能力。要求2010年沿海所有城市汙水集中處理率不低於70%。通過“城市試驗”和“創造模式”,控制和減少城市汙水量。

4.控制農業面源汙染和海水養殖汙染。通過生態省市縣創建,積極發展生態農業,減少化肥農藥施用,規範畜禽養殖場建設,汙染物集中處理,達標排放。頒布海水養殖汙染物排放標準,嚴格控制海水養殖規模,推廣生態養殖和立體養殖,減少汙染物排放。

5.嚴格控制船舶和港口的汙染。通過加強船舶汙染防治法制建設,建立以“協作、預防、預控、誠信管理”為內容的工作新機制,加強船舶汙染事故應急能力建設,嚴格執法,規範管理,船舶和港口汙染控制形勢逐年好轉。啟動船舶油類汙染物零排放,實施船舶排汙設備鉛封制度。建立大型港口廢水、廢油、垃圾回收處理系統,實現船舶汙染物集中回收和岸上處理。各地加強船舶運輸危險貨物審批和現場監督檢查,開展船舶防汙染專項檢查,積極推進海上船舶汙染應急預案制定和應急體系建設,督促港口和船舶配備汙染應急設備,提高對汙染事故的防禦能力。

6.防止海上傾倒和石油汙染。

嚴格管理和控制向海洋傾倒廢棄物,按程序科學選擇傾倒區,嚴格執行海洋傾倒法規和環評制度,充分論證。並加強對傾倒過程的監督和環境監測。要求鉆井、采油和作業平臺配備相應的含油水處理設施,以達到排放標準。

3.2海洋生態保護

1,海洋生態保護區建設。以《全國生態環境建設規劃》和《全國生態環境保護綱要》為指導,堅持汙染防治和生態保護並重的原則,加強海洋自然保護區建設,保護海洋生物多樣性,防止海洋生態環境全面惡化。目前,中國已經建立了80多個海洋自然保護區,其中包括24個國家級自然保護區。這些保護區的建設對典型的海岸、灘塗、河口、濕地、海島、紅樹林、珊瑚礁生態系統起到了很好的保護作用。

2.保護海洋漁業資源。漁業主管部門制定了“雙控”制度,控制海洋漁船數量和功率的增加,加大控制新增漁船數量和減少現有漁船數量的力度。禁漁期管理、人工魚礁建設、增殖放流、伏季休漁制度和海洋捕撈產量“零增長”、“負增長”計劃成效顯著。通過專項行動和日常執法管理相結合,有效打擊了電、藥、炸魚等非法捕撈作業。這些措施促進了作業結構的優化和調整,在壹定程度上恢復了漁業資源,提高了資源的多樣性。

3、沿海防護林建設。經過十多年的建設,《全國沿海防護林體系建設總體規劃》取得了良好的成效。國家沿海防護林體系壹期工程建成後,項目區森林覆蓋率由24.5%提高到35.5%。目前,《全國沿海防護林體系二期工程建設規劃》正在實施。建設區域北起遼寧鴨綠江口,南至廣西北侖河口。大陸海岸線長18340公裏,包括沿海省市區11個,總面積2598.22萬公頃。在鞏固壹期工程建設的基礎上,以泥灘鹽堿地區和臺風頻繁登陸地區為重點,重點建設沿海骨幹林帶和山地丘陵水土保持林,實現沿海骨幹林帶全面封禁,恢復和發展珍稀紅樹林資源。在沿海地區形成穩定的防護林體系的同時,滿足沿海發達地區美化和優化生態環境的需要。

3.3海洋環境監測

海洋環境監測網作為國家環境監測網的重要成員,自20世紀80年代建立以來,不斷得到發展和完善。目前已建成衛星、航空遙感、海陸站網相結合的全方位、多要素立體監測體系,與陸地環境監測網壹起,形成了從流域到海洋的有效環境監測體系。重點河口、港口、重點海域、重要漁業水域和赤潮監控能力明顯增強。目前包括全國海洋環境監測網、沿海海洋環境監測網、區域海洋環境監測網和工業海洋環境監測網。在統壹的監測標準和規範下,由不同的主管部門進行管理和實施。形成了有效的海洋環境監測、評價和預警能力,能夠有效掌握海洋汙染狀況和變化趨勢,為海洋環境管理提供基礎。

3.4海洋環境保護方面的國際合作

近年來,中國越來越積極地參與和推動國際環境合作與交流,擴大了影響力,樹立了負責任的環境大國形象。中國是區域海洋行動計劃、東亞海洋行動計劃和西北太平洋行動計劃的成員,並積極參與聯合國環境規劃署倡導的防止陸源活動影響海洋的全球行動計劃。同時,積極履行國際環境公約和國際環境義務。在雙邊、多邊和區域國際合作中,我們堅持“由外而內”的原則,國際海洋環境合作項目為中國提供了重要的技術支持,有力地推動了中國的海洋環境保護工作。在保護紅樹林、海藻、珊瑚礁和濕地、防止陸地來源的海洋汙染以及沿海地區的綜合管理方面取得了顯著進展。

4項政策建議

4.1樹立和落實科學發展觀,大力發展循環經濟。

堅持以人為本,全面、協調、可持續的發展觀,從生產、消費、循環利用等方面,從工業、農業、服務業等領域,從城鄉之間,探索和實現循環經濟模式。提高資源和能源的利用效率,最大限度地減少廢物排放。著手制定家電、建材、包裝等行業綠色消費、資源回收、資源循環利用的政策法規;建立和完善各種廢物回收系統;建立綠色國民經濟核算體系,並納入國家統計體系和幹部考核體系。所有海洋環境保護的政策和措施都必須符合科學發展觀的要求。

4.2完善稅費政策,建立生態補償機制。

調整汙水處理費、垃圾處理費等相關收費政策,適應市場化發展趨勢。制定船舶強制保險和油汙賠償基金制度。為了解決當前違法成本低、守法成本高的問題,還需要相應的經濟政策和法律手段。從國家、區域、行業三個層面建立生態補償機制。

4.3制定促進海洋環境保護的科技政策。

依靠科技進步解決當前面臨的核心技術問題。當務之急是發展海洋環境容量測算、環境監測、海洋環境保護綜合規劃、藍海行動計劃制定、海岸帶綜合管理、典型海洋生態系統修復等技術。

(作者是國家環保總局博士)

參考

國家環境保護總局。中國保護海洋環境免受陸源汙染狀況報告。2003.

國家環境保護總局。中國近岸海域環境質量公報。

張浩若,卞。中華人民共和國海洋環境保護法解讀。法律出版社,北京,2000年。

王燦發。論修訂後的海洋環境保護法的特點。環境保護,2000年4月?抽P5-7。

吳敬誠。論新海洋環境保護法的基本原則和法律制度。蘇州城市建設與環境保護學院學報. 2000.9?抽p32-36。

中華人民共和國海洋法律法規選編,海洋出版社,北京,2001。

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