日前，河北省唐山市路南區人民法院宣判唐山松汀鋼鐵有限公司涉嫌汙染環境罪壹案。被告單位松汀公司犯汙染環境罪、非國家工作人員行賄罪，數罪並罰，被判處罰金 720萬元，13名被告人獲刑。獲刑者包括第三方環境監測運維單位的3位前運維員工，他們收受生產企業好處費，私自將虛假停產數據違規記錄為正常。 去年以來，第三方環境監測運維服務機構參與弄虛作假問題頻發。2021年8月，中央生態環境保護督察組陸續向雲南、河南、廣西等地反饋督察情況，央地各級媒體密集報道此類造假亂象。 根據發表的報道，壹些第三方環保服務機構已成為不法企業的“排汙保鏢”。發表評論文章指出，要增加對違規企業和個人的懲處力度，提高其違法成本。 外界也註意到，相對於此前處罰重點主要針對排汙企業，今年以來環保部門加大了對監控設施及數據中第三方社會化運行維護單位的查處力度。業內專家認為，加強第三方運維單位市場整肅很有必要。 近年來，第三方環境監測運維領域確實亂象頻仍，業內也越來越多意識到，作為我國提升環境治理水平重要舉措的第三方監測運維服務機構，其角色也處於壹個界定模糊、身份尷尬的狀態。夾在政府和排汙企業之間的第三方環境監測運維方，如何在“三角”關系中找到自己定位並實現良性的運轉，也是業內正在探討和摸索的壹個重要議題。 引入第三方監測運維服務機構是我國提升環境治理水平的重要舉措，2015年初，國務院辦公廳發布《關於推行環境汙染第三方治理的意見》，鼓勵推行排汙企業通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司對汙染治理結果進行監督的第三方治理新模式。 這個變化的大背景是2015年國務院提出的“放管服”改革，更具體的原因是，在環境監測的敘述體系中，厘清主體責任和監督責任，既明確了排汙企業的主體責任，也讓政府退位到“監督者”的身份上。這樣既節約了行政成本，也提高了環境監測的效率。 2015—2017年，中國環境監測改革處於壹個快速發展的時期。這三年中，中央全面深化改革領導小組連續三年分別審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關於深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》等文件，形成了生態環境監測管理和制度體系的基本框架。 在逐步深化生態環境監測改革過程中，尤其是隨著中國環境保護制度愈發完善，第三方社會化監測發展迅猛，並催生出壹個龐大市場。 據中國環境監測總站站長陳善榮介紹，當前全國生態環境監測體系全行業監測力量累計達到30萬人左右，社會監測機構超過3500家，從業人員超過18萬人。 按照《生態環境監測規劃綱要 (2020-2035年)》，生態環境監測改革將堅持政府主導，社會參與的大原則，這意味著，未來很長壹段時期，第三方環境監測運維機構有更好的前景可期。 對於第三方監測運維服務機構來說，2018年也是壹個重要節點。 “2018年以前，是政府來直接購買服務。環境監測機構與環境執法部門簽合同，去監測排汙企業。2018年以後，環保部門把這筆錢作為排汙企業達標管控的壹種獎勵，給到排汙企業。”壹名環境監測設備龍頭企業的運維高管告訴界面新聞，2018年後，數據監測的運維方，由政府集中采買服務提供者，變成與排汙企業締約合同的服務商。 2015年以來，針對排汙企業的環境監測主體定位也有壹個明顯的變化，2015年8月國務院辦公廳印發的《生態環境監測網絡建設方案》明確，地方各級環保部門相應上收生態環境質量監測事權，重點排汙單位必須落實汙染排放自行監測及信息公開的法定責任。在實踐中，“自行監測”顯然很難落實，所以才引入了第三方監測運維機構。 但中國人民大學環境學院原院長馬中認為，監測主體應該是企業自身，企業有環境責任，監測排汙，把排汙情況說清楚是企業的責任。“企業對自己的排放情況最了解，政府相關部門即便每天盯著企業去查也不如企業自己說得明白。更何況即使排放末端信息是對稱的，但前端、中端生產過程的相關信息(生產工藝、加工流程)還是不對稱。” 在“自行監測”難以有效得到落實的情況下，引入了第三方監測運維機構就是必然的次優選擇。 清華大學環境學院院長助理杜斌認為，環保法、包括相關的數據監測法規的出臺，都強調源頭治理。企業自主運營，企業承擔責任，第三方積極參與，“這沒有問題。問題是我們高估了企業的守法和企業的自主意願，企業在面臨經濟和環境效益的選擇時，很難做出正確的選擇。這使得第三方運維就要背負巨大的壓力。” 這種壓力往往是巨大的。從近幾年生態環境部公布的查處案例來看，壹些排汙企業不顧日趨嚴峻的環保要求，在高額利益的驅使下，往往鋌而走險，弄虛作假，慣常的手法很多，比如虛報停產、減產情況;采取拔掉采樣探頭，抽取環境空氣的手段;或通過旁路向在線監測采樣口補充氮氣稀釋等方式使在線監測數據看似正常。 壹般情況下，由於運維人員日常巡檢周期為7天，難以及時發現排汙企業弄虛作假的行為。種種情況下，運維機構往往陷於被動尷尬的地步。 壹位不願具名的環境監測設備運維人員告訴界面新聞，在政府集中采買的時代，“聘請的第三方，被政府賦予權利去監督，這些內容在合同裏被予以體現。”但現在，運維方被定位為與排汙企業簽訂合同的服務商，而在實際承擔的義務上，又有監督數據真實性的責任。 杜斌分析，運維方在排汙企業數據監測環節中扮演什麽角色，需要更清晰的認識和界定。“只是客觀公正地反映數據本身，這個事就好辦，它作為壹個客觀中立方，去反映記錄實時數據，反映實際排放情況，反映真實狀態，這是其應有之義。” 實際上，第三方運維在“三角關系”(政府、排汙企業、運維方)中，既有主體責任，也有監督責任，但其身份的模糊和弱勢地位很難兼顧這兩大目標，“它的弱勢地位，只能要麽就依附於政府，要麽就依附於企業。”杜斌說。 上述運維方高管稱，2018年後，監測運維機構與排汙企業的簽約方式也變得比較靈活。有壹些企業，采購某個品牌的數據監測設備後，再簽約其他的運維機構;也有企業既采購設備、也采購連帶運維服務。“2018年以後，也流行數據購買服務，連設備都不買，企業方只租設備。” 這種身份轉變所影響的，是政府、排汙企業和運維方“三角”關系的微妙心態變化。 “既然首先是與排汙企業的合同行為，就有與排汙企業利益相關的畸形市場競爭。”上述高管說，運維機構的門檻並不高，實際上，監測行業裏除了大企業外，質量參差不齊的小機構大量存在。“合規性反而不能促進整個行業的健康發展，排汙企業有自主選擇第三方的權利，也有與監測運維方勾連的空間。” 在杜斌看來，這也是典型的“劣幣驅逐良幣”。 按照《中華人民***和國政府采購法》第二十二條規定，參加政府采購活動前三年內，在經營活動中不能有重大違法記錄。這意味著，運維方的行政處罰記錄，會直接影響到排汙企業未來三年政府采購項目。而環境數據監測運維方監督服務的重點企業，其業績往往依賴於政府采購項目。 在這個過程中，“小機構沒有什麽擔憂，畢竟門檻低，獲得數據監測運維訂單後，與排汙企業勾連違法成本也更低。”上述高管稱。 但對於壹些規模較大的運維方來說則不然。在實際運行中，這些運維方面對的，不僅僅是業績壓力，而且還隨時要面臨排汙企業數據造假等違法行為後“甩鍋”等巨大風險。 即使在監管日益收緊的情況下，面對利益誘惑，排汙單位自動監控弄虛作假的案例仍舊層出不窮，並且手段多種多樣，如上文提到的虛報停產、減產情況;采取拔掉采樣探頭，抽取環境空氣的手段;或通過各種手段稀釋進入采樣口的樣本等。 這些弄虛作假行為壹旦被執法部門發現，排汙企業往往會把運維方也拉進來並試圖“甩鍋”。當然，有些案例中，運維方確實參與了造假行為，但有些運維方是被冤枉的。壹旦“甩鍋”成功，運維方常常被當地政府列入不良記錄，甚而禁止參與政府購買或委托服務、暫停驗收和聯網。 上述運維人員回憶，他所在的企業曾為湖南某排汙企業提供數據監測運維服務。2016年，運維人員在排汙企業現場發現，該企業在汙水采樣系統預處理采樣管上，私自接入壹瓶液體濃度較低的水瓶。運維人員在現場視頻取證後，通知了企業和環境執法部門。 但是接下來，運維方尷尬地發現，他們與企業簽訂的合同，只約定了運維的服務流程，並沒有對違約性行為進行約束。“後來我們不得不主動中止了服務合同。” 為了應對風險，國內壹些龍頭設備生產企業在提供運維服務時，也在與排汙企業締約合同上做出約定，作為乙方，如果發現甲方有違規違法行為或者涉嫌此類不正常運行行為的，有權利終止運維服務。 但運維人員不是每次都能“抓現行”。上述高管稱，2021年年初，天津壹家排汙企業被執法部門發現數據異常後，將矛頭指向他所在的運維服務商。“這是當地的壹家利稅大戶，環境執法部門要求我們提交沒有造假的證據。” 在這種要求舉證倒置的案例中，他坦言，作為該企業負責運維服務的管理者，“大量的時間都耗費在自證清白上。”這家運維企業在全國25個省級區域雇傭運維人員700多人，每年需要處理的類似事件有30多起，“平均每個事件都需要耗費3到5天的工時。” “而且更大的風險是，大量類似排汙企業都是當地利稅大戶，在遇到上級執法部門突擊檢查發現的違法情況後，地方政府也會傾向於保護排汙企業。”這位第三方運維高管稱。 近年來，出於保護地方利稅大戶和地方GDP，地方把事故責任完全轉嫁到第三方運維方身上的案例也很多。十八屆五中全會明確提出實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理，其中壹個目的，也正是為了解決地方保護主義對環境監測監察執法等的幹預。改革後，環境監測監察執法部門來自地方保護主義的壓力確實大為減輕，但是完全處於民間地位的第三方運維機構仍隨時面臨此類壓力。 “類似的事故責任推定也容易移交到第三方，最後變成第三方承擔了”，杜斌說，當然，新環保法也有規定，第三方如果幫助人家弄虛作假，或者隨波逐流，確實負有連帶責任的，必須承擔法律責任。 從第三方運維的角度看，“政府把壓力給妳，企業也會把壓力傳導給妳，所有的緩沖帶在妳這裏，這個時候運維方能不昧著良心去做好嗎?這對第三方來說非常深刻。當然，社會會支持妳客觀公正來做事。”杜斌說，良好的市場機制，需要好的落地政策。“比如北京和天津，執法部門對第三方運維有壹個考核，並且進行排名。懲罰後進，獎勵先進，培育良好的市場環境。但是獎勵和處罰機制要完善、公平。” 杜斌也註意到，也有壹些地方區域，再次回歸到政府集中采買模式。但他認為，如果再回歸到政府集中采買階段，是逆勢而行，“監管範圍增多，監控因子增多，在適當條件下能擔負是好事，但政府沒有必要去承擔這樣連帶的責任。 畢竟，由政府來做環境事故的責任兜底，“既不現實，也無法體現源頭治理的精神。”杜斌說。 當然，模式轉變後，政府雖然只有監管的責任，但不表示可以做“甩手掌櫃”。在這個過程中，政府如何才能有效監管企業，督促企業發揮主體責任，怎麽有效地監管第三方，讓第三方發揮監管責任，“這考驗的是地方政府的智慧。”杜斌說。 全面放開服務性監測市場是我國環境治理個改革中重要的壹環，而第三方環境監測運維是保證監測數據真實性的重要方式，利用市場機制鼓勵社會類監測機構提供監測服務供給，從而滿足我國環境生態監測和經濟社會發展的需要。業內的普遍***識是，唯有進壹步的改革才能解決現實困境，讓政府、排汙企業、第三方運維形成壹個穩定的、良性的“三角關系”。 杜斌說，環保是壹個持續投入性、政策指令性的領域，帶有強制性的市場，“它的進步要依靠於我們的管理要求、標準提高、技術進步和人們日益增長的健康要求，從而逐漸提升推動發展。”
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