就非農化、工業化和城市化的發展關系而言，可以分別從產出結構和就業結構的角度進行分析。
表2用年代統計年鑒的數據分析了中國非農和城市化的發展軌跡，可以看出我們的偏差在哪裏。很明顯，方程(1)表明我國城市化與非農產值之間存在壹定的依賴關系，而方程(2)和(3)表明我國在兩個不同的發展階段，非農與城市化之間存在不同的發展模式。在1952 ~ 1979，非農對城鎮化發展的解釋力較低；相比較而言，從1980到1999，非農對城鎮化的解釋力非常顯著。數據的實證分析支持了這樣的結論:中國城市化發展緩慢是因為城鄉結構在相當長的壹段時間內沒有與經濟產出結構的變化同步變化。
表2中國城市化與非農發展的回歸和相關分析
內容回歸方程擬合度(R[2])相關系數(R)
城市化與非農產值
1952 ~ 1999 u 1 =-17.8+0.56n 1…………(1)0.797 0.895
1952 ~ 1979 U2 = 2.49+0.23 N2…………(2)0.604 0.787
1980 ~ 1999 U3 =-22.04+0.64 n3………………(3)0.901 0.952
城市化和非農就業
1952 ~ 1999 U4 = 8.11+0.42 n4…………(4)0.822 0.909
1952 ~ 1979 U5 = 14.28+0.12n 5…………(5)0.147 0.423
1980 ~ 1999 U6 = 3.85+0.54 n6…………(6)0.951 0.976
從就業結構變化與城市化的關系來看，上述特征更加明顯。方程(5)表明，長期以來，我國非農就業的增長對城市化幾乎沒有貢獻，但改革開放後非農就業的增長與城市化的發展有很強的對應關系，非農就業對城市化的彈性大大提高。
歸根結底，城市化只是壹個國家社會發展和經濟結構變化的外在表現。其水平是由前者決定的。我國非農產值和就業的擴大並沒有產生相應的城市化驅動力，原因有三:壹是非農經濟的重結構抑制了城市吸納勞動力的能力；二是農村廣泛存在的非農產業造成了非農與城鎮化的脫節和背離；第三，城市發展過程中的結構畸形，限制了城市本身的輻射和吸納能力。
在經濟結構方面，20世紀90年代初，有研究者分析，中國的重工業發展結構嚴重阻礙了城鎮非農產業對勞動力的吸收。根據壹項研究，從1952到1987的35年間，中國的產業資本積累應該吸收170萬人，而實際吸收的勞動力只有8000萬人，不到應該吸收的勞動力的50%。(註:課題組。中國鄉鎮企業的發展與國民經濟的宏觀協調。中國農村經濟，1990；5)造成這種特殊非農經濟結構的原因:壹方面是當時以工業為主導優先發展重工業的總體經濟發展戰略；另壹方面，在相當長的壹段時間內，它強調先生產後生活。按照當時說的，要建設生產型城市，而不是消費型城市，導致服務業發展嚴重不足。改革開放以來，輕工業和服務業有了很大發展，吸納非農勞動力的能力明顯增強，但這方面的潛力還遠沒有充分發揮出來。由於城市化進程中結構性問題突出，吸納勞動力和就業能力最強的城市難以發揮服務功能，城市化水平的提高受到產業結構的制約。
導致我國城鎮化發展與非農就業增長嚴重背離的另壹個重要原因是，非農就業廣泛分布在農村，沒有有效集中在城鎮。中國的NU比率壹直居高不下，即使在90年代也是如此，這說明了中國城市化相對於其他國家發展緩慢的原因和我們努力的方向。自20世紀90年代以來，各地采取了壹定的措施來實現農村非農產業的集中。比如全國各地大大小小的各級開發區的建立，就是為了築巢引鳳。在壹些地方，開發區吸引了壹些投資項目，但總體而言，在引導農村非農產業向城鎮集中方面的作用仍然有限。
我國農村非農產業難以向城鎮集中，原因是多方面的。從需求來看，農村非農企業生產經營的產品需求大多來自當地農村社區的農民，在壹定社區圈子內相對穩定的需求使得小規模、低水平的非農產業企業得以維持。從供給來看，企業分散在農村有很多有利因素。第壹，企業可以大大降低生產經營成本。比如有的企業本來就是就地取材，就地銷售產品，在國內辦企業，這是符合經濟學原理的。二是以臨時工的形式從大量閑置的農村勞動力中招聘人員非常方便，可以說是召之即來。這種對企業員工的非正式雇傭和管理模式，大大降低了企業的人力成本。第三，企業不需要為員工提供食堂、宿舍等設施，省去了管理者很多麻煩。第四，企業使用的土地等資源都是自己或者自己村裏的，可以不交或者少交費用。第五，可以輕易逃脫相關部門的監管，節省各種合法和不合法的開支。
當然，農村非農企業很難向城鎮集中，還有壹個體制性障礙，就是農村社區的基層行政管理者對所轄區域的非農企業集中不熱情，甚至反對。對他們來說，轄區內辦了多少非農企業，是政績的重要指標，也是基層幹部的小金庫或接待基地。他們享受著“控制”的好處，自然不希望非農企業在其管轄範圍之外集中。
狹窄的目標市場定位、適合低收入和低購買力的產品和營銷方式、不正規的生產經營模式和不計成本的外部收入，大大降低了農村非農產業的交易成本和經營成本，而在城鎮生產經營可能具備的人力資源、技術、信息、管理、交通、市場等優勢大大降低，難以對其產生足夠的吸引力。這是中國NU比率居高不下，導致城市化發展緩慢的重要原因。
頭重腳輕還是頭重腳輕？城市結構與城市化發展
中國城市化進程緩慢還有壹個重要原因，那就是我們城市結構的偏差。具體來說，長期以來，我們的城鎮化發展過分強調中小城鎮的作用，把發展中小城市作為吸納農村人口的主渠道。偏向中小城鎮發展、控制大城市的城市化戰略客觀上抑制了城市化發展水平的提高。
長期以來，我們通常的統計方法是將654.38+0萬人以上的城市列為特大城市，500-654.38+0萬人的城市列為特大城市，20-50萬人的城市列為中等城市，20萬人以下的城市列為小城市。90年代以後，1萬人以上的特大城市分為1萬至200萬人的特大城市和200萬人以上的特大城市。在這種劃分方法下，中國的城市結構有所謂“頭重腳輕”的感覺，即大城市多，小城市太少。從1952到1980，特大城市數量年均增長2%，大城市年均增長4%，中等城市年均增長4%，小城市年均下降0.33個百分點。為了改變這種結構，自20世紀80年代以來，中國實施了壹系列有利於小城鎮發展的戰略措施，使小城鎮的增長速度大大快於大中城市。根據統計年鑒提供的數據，從20世紀80年代初到上世紀末，小城鎮年均增長率為8%，中等城市為6.5%，大城市和特大城市僅為3.5%。
這種不平衡的增長模式是實施刻意抑制大城市發展、重點發展小城鎮的城市化發展戰略的結果。而中小城鎮由於經濟規模有限、經濟結構單壹、城市功能缺失，無法對勞動力形成巨大的吸納能力。現代城市中最有發展前途的服務業部門只能在壹定的經濟規模和相應的經濟結構上才能形成和發展，中小城鎮很難形成這些部門發展的環境。因此，我們偏向小城鎮的城市化戰略抑制了現代社會城市中最具活力的現代服務業的發展，從而阻礙了中國的城市化進程。也就是說，從表面上看，從城市數量來看，我們在壹定程度上解決了“頭重腳輕”的問題；然而，大量結構單壹、吸納農村勞動力能力低的小城鎮已經成為中國城市化發展的障礙。這種“頭重腳輕”的現象嚴重制約了中國城市化的速度。
根據發達國家的經驗，城市化和人口區域分布格局變化的基本驅動力在於經濟結構的變化，而經濟結構(產業結構)的變化在城市發展過程中的作用越來越突出。以美國為例。20世紀70年代中期，20個最大的城市中有7個人口減少。20世紀80年代以來，雖然人口流失的總體形勢有所扭轉，但仍存在差異。以紐約、波士頓、費城為代表的城市，在發展金融業和高科技產業方面進步很大，人口增長也由負轉正，增長速度較快；然而，像明尼阿波利斯和堪薩斯城這樣曾經以服務業為主的城市，在20世紀70年代中期或以後壹直保持著較高的人口增長率。相反，產業結構過於單壹或集中於制造業的城市，如底特律、克利夫蘭、匹茲堡等歷史上重要的工業基地，仍然處於人口流失或低增長狀態。壹些城市的人口在減少，而另壹些城市的人口卻在迅速增長。造成這種情況的根本原因在於這些城市是否適應了後工業社會產業結構調整和發展的大趨勢。(註:鐘著。人口流動和社會經濟發展。武漢大學出版社，2000:77)從發展趨勢看，過去以制造業為主導的經濟結構將轉變為以服務業為主導的經濟結構，所謂的消防行業(保險和房地產)和高科技行業將成為吸引就業人員的主要場所。在這種新的轉型和競爭中，誰轉得快，誰就繼續成長，城市人口不但不會流失，反而會增加；反之，就會壹步步下降，人口必然流失。表3突出了美國不同經濟結構的城市地區的興衰模式。
表3美國不同主導產業的城市人口變化率(1970 ~ 1990)%
城市主宰著美國的北部、南部、西部和西部。
行業類型1970 1980 1970 1980 1970 1980 1980。
~80 ~90 ~80 ~90 ~80 ~90 ~80 ~90
制造業0.9 0.6 13.5 5.7-2.9 1.5
商業和金融-0 . 24 . 4 26.1 22.9 20.4 23.3 10.9 14.5
政府和軍事部門8.2 6.9 16.16.4 28.1 20.0 17.5
醫療和教育部門8.3 7.1 24.1 17.443 . 1 22.9 16.6 12.2
娛樂休閑17.8 15.6 60.9 48.5 66.5 51.7 57.6 46.6
石油和礦產0.6-9.4 19.4 2.9 40.2-14.8 12.6-2.4
其他1.9 3.7 16.2 9.6 29.0 26.7 14.1 10.6
合計0.8 3.0 22.0 17.4 22.7 23.9 10.0 11.6。
資料來源:William H，Freg，Alden Speare，Jr .美國大都市人口的復興:對1990人口普查結果的評估。人口與發展評論18，第1號3月
1992.
美國城市發展的經驗，壹方面再次印證了本文提到的經濟結構與城市發展的關系，同時也給了我們壹個強烈的啟示:結構單壹、沒有產業支撐的小城鎮，尤其是缺乏現代經濟內涵的小城鎮，其發展空間必然會受到極大的限制。現代城市化的發展趨勢是由核心城市及其輻射區域形成的大規模城市圈。中國城市化水平和質量的顯著提高，在很大程度上取決於珠江三角洲、長江三角洲和環渤海地區等城市帶的形成和發展。
5結論和政策影響
上述分析表明，要推動中國城市化的發展，僅僅取消戶籍制度是不夠的，還需要調整經濟結構、非農產業布局和優化城市結構。
積極調整經濟結構，促進產業結構優化升級，是推進我國城市化發展的根本途徑。前者是後者發展程度的決定因素，而不是相反。具體來說，要改變非農經濟的粗放型結構，大力發展輕工業和城市服務業，合理引導新型服務業和高新技術產業的發展，進壹步發揮其吸納農村剩余勞動力就業的潛力。這既滿足了經濟發展對產業結構轉型的需要，又打破了原有產業結構對城市化發展的制約。
促進農村非農生產經營企業向城鎮適當集中，是加快我國城市化進程的關鍵之壹。為了實現這個目標，我們必須從兩個方面著手。壹是降低非農企業在分散經營時因不規範和無償使用外部收益而產生的比較優勢，破除阻礙其向城鎮集中的體制障礙；二是創造適宜的環境，擴大非農企業在城市生產經營中的優勢。這樣，推動非農企業向城鎮集中的推力和拉力就增強了。
突破“大中小”舊思維的束縛，確立城鎮體系發展的新思路，是我國城鎮化健康發展的重要保證。人口普查和多次抽樣調查的結果表明，多年來，大城市對我國流動人口的吸納和城市化的發展起到了非常重要的作用。人為控制大城市的發展，顯然是違背市場原則和城市發展的客觀規律的。從20世紀80年代以來我國城鎮的發展格局來看，在商品經濟發展最快、市場機制作用最顯著的珠三角和長三角，壹些大城市進壹步發展，而大量中小城鎮如雨後春筍般湧現。如果積極引導和規劃，把這兩個地區的大城市發展與中小城鎮發展有機地聯系起來，形成布局合理、結構協調的城市帶，下壹個世紀我國城市化發展的水平和內容將會有很大的提高。要向這個方向發展，必須跳出“大中小”的既定思維框架，讓市場機制決定城市發展資源的流向。
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