贛江河段壹直有挖沙行動，從未停止過。為什麽近年來對贛江航道和堤防造成如此大的威脅，讓人感到驚恐？壹是大量疏浚船的湧入；第二，采砂船裏有很多強大的吸砂王，壹艘采砂船的功率是以前采砂船的十倍甚至幾十倍；第三，城市大規模建設，砂石需求量大，價格高，高額利潤往往使采砂者不顧壹切非法開采，直至危及大堤安全；第四，因爭礦引發鬥毆，危害社會穩定；五是政府的政策法規和相關管理部門沒有成熟有效的管理和制約機制，對河道采砂管理沒有有效的手段，導致非法采砂行為屢禁不止。
因此，河道采砂不再是簡單的生產經營活動，而是關系到人民生命財產安全、社會穩定和經濟社會協調發展的大事。河道采砂管理不僅是政府幾個行政部門的事，也是各級政府必須高度重視、引起全社會關註、理解和支持的大事。為此，為了找出問題的根源，探索有效的管理方法，我們對贛江南昌段歷年采砂情況進行了認真調查，並進壹步探討了管理方法。現將有關情況通報如下:
1.贛江采砂的演變及現狀。
2001年2月，省人民政府發布通知，決定長江江西段全面禁采至2004年2月24日。因此，2001年初，大量曾經在長江、鄱陽湖采砂的船只湧入贛江，造成贛江采砂的混亂局面。只有在青山湖地區長江北支贛江大橋至楊家白13 km路段，才有采砂船。來自安徽、湖北等省內各地的大量采砂船與當地的“帶泵人”和土豪沙暴合作，引發了當地宗族和黑勢力的鬥爭，甚至流血事件。河道采砂利益驅動下的深層次社會問題逐漸顯現，並演變為復雜的社會問題，給當地社會穩定帶來危害。
此時，政府相關部門也高度重視，積極行動，加大執法力度。但各部門都是按照自己部門的相關法律規定，站在自己的立場和角度，側重自己的責權利，各持自己的法，各收自己的費，各發自己的證，部門之間執法無法協調。這造成:第壹，采砂人要面對多頭管理，多張許可證，多項收費，難以應對，不堪重負。他們不得不鋌而走險，躲避執法，用更加隱蔽瘋狂的手段非法盜采，增加了各執法部門的執法難度；二是采沙者也千方百計利用部門不協調造成的漏洞來鉆空子，逃避監管；第三，由於多頭管理，多項收費隨意，壹度混淆了管理和收費，導致沙霸收保護費，村委會收資源費。第四，采砂者通過各種關系，利用各種手段賄賂、拉攏執法人員，影響執法隊伍，削弱部門執法力度，進壹步造成管理和監督混亂。
面對贛江采砂管理存在的問題和趨勢，各級黨委政府高度重視。為進壹步加強全省河道采砂管理，規範河道采砂秩序，針對當時全省河道采砂管理中存在的問題，2002年7月16日上午，副省長孫永和主持召開了“江西省河道采砂控制和整治工作會議”，並下發了《江西省人民政府關於加強河道采砂管理的通告》，決定自2002年8月1日至6月65日2002年6月365438+10月31日，南昌市成立了由市長任組長，副市長戴、梁小康任副組長的采砂領導小組。領導小組下設河道采砂辦公室，負責河道采砂的統壹組織和管理工作。2003年4月，市采砂辦制定了《南昌市贛江采砂管理辦法》，明確了開采區域，規定了開采區域內允許的采砂船數量，明確了“三統壹”管理制度(即統壹發證、統壹收費、統壹執法)。2003年6月11日，由市水利局牽頭的采砂辦正式集中。南昌縣、新建縣、青山湖區也成立了河道采砂領導小組，下設采砂辦公室主持本縣河道采砂日常工作。河道采砂管理向制度化、規範化、法制化邁進了壹大步。但自市、縣(區)采砂辦集中辦公以來，全市各縣(區)采砂管理沒有形成統壹模式。在新建縣，縣財政每年撥款40萬元，委托縣公安局水上分局實施強制禁采管理，迫使大量采砂船逃入南昌縣和青山湖區；南昌縣沒有給采砂人統壹的采砂許可證，而是加強日常管理，加大對非法采砂行為的打擊和處罰力度；2003年6月至2004年6月，青山湖區實行統壹發證與打擊非法采砂並重，堵疏結合，規範河道采砂管理。但最終“有泵之人”吸引了大量外國非法采砂船，導致管理難度加大，並迫使其於2004年6月宣布在其管轄海域全面禁止開采。經過壹年多的調研論證，經省、市水行政主管部門批準，青山湖區政府決定對贛江揚子洲壹號礦區解禁，采取堵疏結合的管理模式，加強管理。2005年9月3日，青山湖區采砂辦成功拍賣贛江青山湖區揚子洲1號礦區河砂采礦權，解決了河道采砂管理資金不足的矛盾。然而，拍賣後的管理是否令人滿意，還有待於在實地管理實踐中進壹步檢驗。因此，從總體上看，我市河道采砂管理“有禁不止、無序管理”的局面並未得到徹底改變，河道采砂安全穩定隱患依然存在。
二是河道采砂管理存在的問題和目前的尷尬局面。
贛江采砂管理經過幾年的探索、討論和改革，特別是市采砂辦運行和實行“三統壹”、禁采區劃分以來，非法采砂船數量大幅減少，亂采濫挖情況有所改善，發證手續理順，許可證審批合法。亂發證、濫發證現象得到有效控制，收費得到規範。但是，執法管理的矛盾依然突出，問題很多，尷尬也不少:
壹是相關部門積極配合，各方面力量充分融合開展聯防聯攻，權責統壹的綜合執法管理機制還很不完善，難以全面有效地監控和打擊非法采砂行為。
壹是自市采砂辦成立運行以來，現有的河道采砂管理運行機制只是市級相關管理部門統壹了辦證和收費，實現了各自利益的相對平衡，但執法管理尚未達到整體統壹。涉及河道采砂管理的部門有水利、海事、公安、航海、交通、國土等部門。相關部門在執法管理上難以形成合力。有些部門只收費不執法，而執法管理的日常任務主要落在水利部身上。但水行政監管執法力量有限，難以單方面處理非法采砂帶來的壹系列復雜的社會問題。
二是現行的管理運行機制是，市采砂辦通過成員單位對縣(區)相應部門的指導，對縣(區)河道采砂進行管理，認為管理為主，沒有充分發揮和調動縣鄉各級政府的主體作用(有時統壹在市采砂辦的事情，很難統壹在縣采砂辦)。河道采砂管理的難度不僅表現在非法采砂的隨意性上，而且不公開露面的非法采砂組織者的破壞性更大。幾乎所有的非法采砂都有壹個共同的特點，就是非法采砂者往往與當地的惡勢力或者宗族勢力相勾結。非法采砂的組織者俗稱“拿泵的人”。他們引誘外國采砂船進行非法采砂，充當“保護傘”從中漁利。這些人壹般都是當地的惡勢力、宗族勢力或者與這兩股勢力關系密切，在當地擁有龐大的社會網絡。他們見多識廣，狡猾地組織非法采砂，不顧壹切地謀取私利，甚至危及防洪堤的安全和社會穩定。當地人對他們的行為敢怒而不敢言。他們還不擇手段地拉攏腐蝕管理執法隊伍中意誌薄弱的成員，為他們的違法行為疏通關系，可謂“白道”“黑社會”對付這樣的人，解決這樣復雜的問題，需要充分發揮縣(區)鄉各級政府的綜合管理職能，以及公安部門在執法中的積極配合。目前河道采砂執法管理機制難以整合縣(區)內各方力量實現群防群治。
三是目前在費用的收繳和分配上，大部分費用用於市級行政管理部門的利益協調和平衡，並沒有向基層現場執法管理傾斜，使得壹線執法經費嚴重不足，難以形成戰鬥堡壘，難以形成河道采砂管理的高壓嚴打態勢。要鏟除危害堤防安全的非法采砂，打擊危害社會穩定的“幕後黑手”，必須充分考慮發揮鄉鎮政府和當地公安(派出所)的力量，得到他們的大力支持。然而，目前的機制在實現這壹目標方面存在壹些困難。首先，執法管理的經費無法解決。大部分鄉鎮政府財政困難，公安部門執法經費不足，無力解決這筆配套經費。現有的河道采砂統壹收費分配制度是:由市采砂辦收取費用，統壹分配。比如壹臺780采砂泵的收費是15380元/船？6月份水利部門河道采砂管理費8000元/船？6月市縣(區)分配比例4∶6，分配到縣(區)的河道采砂執法管理費4800元/船？月份。就青山湖區的情況來看，按照每年8個月的正常采砂期，采砂船數量控制在6艘，每年撥付的執法經費為8×6×4800 = 23.04萬元，不足以維持自身的執法經費。比如2004年，基本上全年禁止采礦，執法支出增加，但領證不收費，執法管理支出無法保障。所以從這個許可證上調整收費來解決鎮裏或者公安部門的開支是不現實的。這就需要不斷完善責權利相統壹的綜合執法管理機制。
四是現有管理機制使得執法管理經費來源單壹，無法保障河道采砂現場管理的需要，無法對河道采砂實施長效管理。目前執法經費來源主要由辦證費和罰款提供，由多家公司發放，多次截留。真正用於壹線日常執法管理的費用非常有限，連日常開支都難以維持，更別說購置必要的執法裝備了。采取強有力的措施應對和處理非法采砂船(如拖船、扣船)，導致執法能力不足的尷尬。現有執法能力不足是制約河道采砂管理的主要因素之壹。非法采砂的高額利潤使得很多采砂船商不斷加大對采砂船的資金投入。目前贛江南昌段采砂船多為吸砂王，采砂船功率780馬力以上，每小時可采沙500立方米左右。收集壹艘千噸級運砂船需要1個多小時，機動性強，速度快。與此相比，水行政主管部門現有的執法裝備和手段相對落後，難以適應形勢的需要。非法采砂船不僅裝備先進，而且針對執法部門執法能力不足，具有很強的反監控能力。之前青山湖區沒有執法船，只能租當地漁船執法。但當地的“泵工”采取威脅、收買等手段，讓執法人員根本租不到船，有時只能眼睜睜看著他們非法采砂。即使有執法船，采沙者也知道執法經費很難維持執法船必要的定期巡邏打擊。他們在贛江兩岸設置崗哨，對執法人員進行跟蹤監視，並派人24小時看守執法船停靠的碼頭，壹有動靜就向采砂船報告。由於缺乏維持常規巡邏的資金，執法人員不得不乘車在岸邊巡邏，發現“目標”後再聯系執法船進行檢查。這往往是因為執法船來了，采砂船早已消失得無影無蹤，或者停在岸邊采礦，很難“抓到現場”。
五是經省、市水利部門和區政府批準，贛江青山湖區采砂辦於2005年9月9日拍賣贛江青山湖區揚子洲1號河道采砂權。起拍價40萬，最後以200萬成交(除了按市采砂辦統壹收費標準繳納的費用)。此次拍賣得到了省市水利部門的大力支持，分配政策有所傾斜。拍賣款的80%留給了青山湖采砂的場地管理。青山湖區采砂辦設立財政專戶統壹管理，確保全部用於河道采砂管理。但就全市而言，並沒有全面推廣，也沒有建立完善統壹的可開發區域拍賣、招標等市場化運作的機制和制度。另外，如果完全禁止不具備開采條件的水域，執法管理的資金來源還是個大問題。過去，部分執法經費往往是通過處罰非法采砂船獲得的。這樣，久而久之，河道采砂管理很可能會陷入惡性循環。
二是法制建設存在盲區，不利於形成對非法采砂的高壓嚴打態勢。
壹是由於種種原因，河道采砂管理涉及多個部門，各部門從不同角度依法管理(如水利部門根據《江西省河道管理條例》從河道行洪和堤防安全角度管理河道，國土部門根據《礦產資源保護法》從礦產資源角度管理砂石資源等)。).)這勢必造成部門之間難以協調統壹，各自為自己部門的利益爭權奪利，同時推諉責任，影響管理的權威性、嚴肅性和整體統壹性。但是，目前還沒有壹部關於河道采砂管理的綜合性法律法規來統壹和規範河道采砂管理。
二是目前河道采砂管理主要由水利部門牽頭，如規劃礦區、制定河道采砂方案、實施河道采砂許可制度、維護河道采砂秩序、進行日常管理等。水利部門管理河道采砂的法律依據主要是“江西省河道管理機構”，但法律上沒有明確規定水行政主管部門在河道采砂管理中的主體地位，也沒有法律明確哪個部門是河道采砂管理的主體。由於主體不明確，在實際管理中造成很多問題，比如拍賣可開發區域，這是市場經濟發展的壹個趨勢。但是誰來組織和實施拍賣呢？水利部門認為，拍賣可開發區域是河道采砂管理的重要環節，拍賣的是河道采砂權，是河道采砂許可的壹種授予方式，應由水行政主管部門組織實施，而國土部門認為，拍賣可開發區域本質上是拍賣河道采砂資源，必須由國土部門組織實施。(當然，這個矛盾在青山湖區揚子洲壹號礦區的拍賣中也有過爭議，但在區政府的統壹協調下，最終由區采砂辦組織。(這個問題在《長江河道采砂管理條例》第十七條長江河道采砂管理中已經明確。)
第三，目前運用市場機制依法組織發放采砂許可證是壹種趨勢，但拍賣所得沒有合法名稱。
第四，現行的河道管理法律法規還存在壹些不完善之處。比如對“帶泵人”和參與非法采砂作業危害堤防安全、行為惡劣者的定性和處罰不明確；對於未取得采砂許可證的采砂船，不按規定退出指定水域、不在指定地點停放或擅自移動，沒有明確的處罰規定。這些都不利於嚴格執法，給了非法采砂者可乘之機，很難用大力量執法。以往，市、縣(區)水務執法大隊在執法時也遇到過不少尷尬。比如在執法中發現非法采砂時，將參與非法采砂的人員抓獲，移交公安機關處理，但不能處罰更重，只好在24小時內釋放；“有泵的人”組織非法采砂船偷沙，提供保護，收取所謂的“服務費”，組織人員百般幹擾，阻撓執法人員正常執法，帶來諸多不穩定因素，卻得不到有效打擊。因此，姚必須完善現有法律法規的盲點和不足，以形成對非法采砂的高壓和嚴厲打擊。
三是對采砂區的設置缺乏全面、科學、可靠的勘探和論證，對采砂區采砂資源總量缺乏準確的測算方法。在這方面，水利、航海、海事部門的配合還不夠。沒有壹個長期、有效、有序、良性循環、可持續開采的整體規劃。目前對河道采砂和采砂人采砂的管理是短期的、隨意的、盲目的。必須通過管理機制和法律法規的不斷完善來解決。
四是執法隊伍的執法能力和體制建設不能完全適應河道采砂管理形勢的要求。監督機制還不完善，執法人員自身的法律意識和執法素質還不能滿足公平公正執法的需要，拒腐防變能力有待進壹步加強。宣傳、教育、普法，引導群眾知法守法，營造良好的采砂管理社會環境，需要做得紮實有效。
三。建議和措施
根據我市贛江河道采砂現狀及存在的問題，為確保我市防洪大堤和社會穩定，確保兩堤不倒，使河道采砂管理步入法制化、制度化、科學化、有序化、協調化、可持續開采的良性軌道，提出以下建議和措施:
(壹)各級政府領導要高度重視河道采砂管理工作，針對河道采砂管理中出現的新情況、新問題，充分整合各方力量，建立統壹、高效、有力的綜合執法管理體制和機制。當前，必須盡快采取行政措施，通過不斷完善體制和機制，解決河道采砂管理中法律法規不完善帶來的困難。首先，要充分發揮各級政府在河道采砂管理中的主導作用，把河道采砂管理放在與防洪維穩同等重要的位置，列入各級政府的重要議事日程，實行地方行政首長負責制，建立自上而下、條塊結合、條塊分割的管理運行機制，改變條塊管理的現狀，實現“屬地防洪、綜合治理”的目標；其次，在市采砂領導小組的領導下，由市采砂辦具體操作，采取堵疏結合的方式，全市上下建立並不斷完善壹盤棋，以市場化運作的方式使河道采砂許可證發放在陽光下運行，真正做到“公開、公平、公正”。整體解決執法管理經費嚴重不足的問題。同時，執法經費分配制度向現場執法管理傾斜；再次，要改變水政監察執法隊伍自收自支的現狀，使之成為全額撥款的事業單位。這樣，即使所轄水域全面禁航，也能保證禁航執法管理的正常運行，有利於公正執法。采用市場運作手段擡高的價格，在開采期內統籌管理的，按照壹定比例劃出作為河道采砂管理基金，作為禁采期管理基金。這樣，總體來說，河道采砂執法不壹定會給財政帶來太大負擔，有可能實現良性循環。
(2)加大政策法規研究力度，加快現有河道采砂執法管理的立法工作，盡快出臺《南昌市河道采砂管理條例》，解決政策法規研究制定滯後、可操作性不強的困難和尷尬局面。從法律法規層面，明確規定河道采砂實行各級政府行政首長負責制；明確河道采砂管理的主體和主管權限；明確運用市場機制組織發放采砂許可證和收取拍賣價款的合法性；規範采砂船準入制度；明確對未取得采砂許可證的采砂船的管理；堅決取締“帶泵的人”；明確在堤防保護範圍內從事非法采砂屬於危害公共安全的行為，公安部門可以按照危害公共安全的行為予以制裁；明確在堤防管理和保護範圍內非法采砂的，在處以罰款的同時，還應當責令其支付設施補償費，即被破壞的河道和堤防恢復原狀的費用，等等。只有這樣，河道采砂管理才能始終保持高壓嚴打的態勢，河道采砂的長期有序管理才能得到法律保障。
(3)對於具備開采條件的河段，要支持其合法、科學、有序開采，建議實行“四定壹拍、三統壹、分級管理”的模式進行河道采砂。
1，“四定”即定礦區、定船數、定船型、定開采期。
固定開采區:以縣(區)行政區域為基礎，對所轄河段進行全面勘探，摸清沙源分布情況，綜合考慮航運、防洪等綜合因素，通過科學論證，確定具有壹定沙源數量和連續開采條件的河漫灘為可開采區，並按程序報上級水行政主管部門批準。可開采區的砂源總量要盡可能計算準確，留有余地，並充分考慮合法采砂者的長遠利益。使采砂戶相對集中和穩定，防止短期行為控制下的掠奪性和破壞性開采，便於長期管理和維持該區域河段的可持續開采，給礦區壹段自我修養和生活的時間。建議按每年所有可開采區域總開采量的三分之壹確定年開采面積和開采量。目前，根據江西省贛江采砂應急預案，贛江南昌段可分為四個礦區，分別為南昌縣轄區內的東辛礦區、新建縣轄區內的三洲頭礦區、青山湖區揚子洲壹礦區、二礦區。從實際操作來看，這些礦區的劃分不夠全面和科學，而且經過兩年的開采，情況發生了變化，需要進壹步的全面勘探和科學調整。
固定船型:船型決定采沙方式和采沙能力。根據贛江南昌段沙源分布和各可開發區域的規模，該河段最多只能允許“780吸沙王”，即每小時吸沙量在500m3以下的采砂船可以作業。
船舶數量:根據確定的開采區域年采砂量、確定的船型、開采期限，科學確定采砂船數量，采砂船持采砂許可證經營。
固定開采期:壹般贛江有效開采期為八個月左右。6月至9月，水位處於高位，常被定為禁采期。為了保證航運安全，防止噪音擾民和夜間越界偷采，有時需要限制夜間作業。
2.“壹拍”。
是組織公開拍賣的，根據目前情況應授權縣(區)政府組織公開拍賣。根據批準的采砂規劃，由縣(區)委托有資質的中介機構依據國家拍賣法對可開采區域的河道采砂權進行拍賣，拍賣所得按照省、市、縣(區)兼顧、重點保障壹線執法管理經費的原則進行分配，按照1: 1: 8。省市收入可以彌補有關部門監督執法管理經費的不足；縣(區)可用於彌補壹線水行政執法經費不足，公安等部門配合執法經費不足，鄉(鎮)負責協調處理河道采砂造成的社會穩定和綜合治理所需經費。這樣就解決了保持高壓嚴打、陸域治水、綜合治理的必要經費。
3.“三統壹”
要進壹步強化市采砂辦的組織、協調、監督和管理職能。加強統壹辦證、統壹收費、統壹執法的“三統壹”集中管理。建議市采砂辦在進壹步加強“三統壹”管理的前提下，加強宏觀管理，組織市水政監察隊集中執法，對縣(區)水政監察隊進行監督。
宏觀管理:包括規劃確定礦區，確定采砂船型，核定采砂船數量，確定禁采期，統壹部署全市範圍內的禁采工作。協調市級部門利益，建立靈活機制，給予充分的縣(區)政策，規範河道采砂秩序。本著確保堤防航道安全、維護社會穩定、充分開發利用資源、促進地方經濟發展的原則，河道采砂將進入良性循環的正常軌道。調動壹切積極因素，引導各縣(區)根據自身特點，積極穩妥運用市場機制，開展可開發河道采砂權拍賣或招標的試點和推廣，做到全市壹盤棋。
執法重點:把日常執法交給縣(區)，縣(區)按各自轄區管理。協調溝通縣(區)間爭議涉及的河道。本著“尊重歷史、面對現實、立足當前、著眼長遠、兼顧各方利益、妥善解決矛盾、共謀發展”的原則，積極解決問題。可以借鑒江西、湖北兩省達成邊境河砂開采協議的做法，解決縣(區)邊境河砂開采問題。即以相對合理的比例分配各自的采砂量來確定采砂船的數量，以達到雙贏。對於壹時難以達成壹致的河流，將進行統壹指揮，聯合執法。對縣(區)力量有限、非法采砂猖獗、屢禁不止的河段給予大力支持，重點打擊。市水政監察大隊要配備精良的執法裝備和完備的執法手段，要能實施扣船手段，要有定點的扣船碼頭，這需要資金投入，政府要舍得花錢。
4.“分級管理”
根據《江西省河道管理條例》相關規定，進壹步明確河道采砂管理實行行政首長負責制。贛江是壹條省級河流。目前，省水利廳將南昌段委托給南昌市水利局管理。市水利局要積極爭取贛江河道采砂管理省、市、縣(區)分級管理的責權利，按照分級負責的原則進行采砂管理，使河道采砂管理有堅實的基礎。
我們相信，通過采取積極有效的措施，加強綜合治理，可以確保航道安全和防洪安全以及社會穩定，將現有的資源優勢轉化為經濟優勢，壹舉兩得。問題是我們必須采取壹種各級政府部門和群眾都積極有能力的管理模式。我們認為“四定壹拍三統壹分級管理”的模式是可行的。
此外，各級政府要高度重視不具備開采條件的河段，統籌考慮，確保禁采資金落實，做到河道采砂管理不留死角。
(四)加大河道采砂宣傳力度，營造良好的輿論氛圍。充分利用電視、報紙、網絡等新聞媒體，對贛江河段采砂管理工作、成績、困難和問題進行多層次、多渠道、實事求是的宣傳報道，形成良好的輿論氛圍，發揮新聞媒體的監督功能。讓社會全面及時了解贛江采砂管理現狀，有利於社會監督。引導群眾知法守法，為采砂管理創造良好的社會環境。
(五)加強執法部門執法能力建設和制度建設，壯大執法隊伍，確保執法隊伍入口。
抓緊研究制定相關政策、規章制度，用制度有效約束和規範執法人員的行為，增強執法人員的法律意識，提高執法素質和能力；加強廉政建設，防止腐敗；同時，為解決執法人員不足的問題，建議人事部門增加執法人員數量，確保執法人員入口，根據執法特點，招聘年輕高素質的高校畢業生，特別是法學本科生，全力把水上執法隊建設成為壹支作風硬、形象好、戰鬥力強的高素質執法隊伍。