如何把握政府信息依申請公開工作？

2008年5月1日《中華人民***和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式施行後，行政機關受理公民、法人或者其他組織獲取政府信息的申請越來越多。對此，筆者結合工作實際，談談依申請信息公開工作應註意的幾個問題。\x0d\　　壹、註意區分信息公開與信訪、業務咨詢的不同\x0d\　　隨著信息公開申請數量的增加，在實踐中，出現部分申請人將信息公開與其他業務相混淆的情況。最常見的是申請人以信息公開名義進行信訪投訴或業務咨詢。為此，行政機關收到申請人申請後，應首先甄別判斷，排除不屬於信息公開的申請。事實上，信息公開與信訪、業務咨詢無論是概念還是處理方式、救濟途徑等均存在明顯差別。信息公開是指申請人向行政機關申請公開該機關在履行職責過程中制作或獲取的信息。該信息是已經生成的現有信息，行政機關無須重新加工、制作，公開的形式是提供復印件或其他適當形式。如認為行政機關信息公開行為侵犯其合法權益的，申請人可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。而信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府或工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。對信訪事項，行政機關應當調查核實，並書面反饋信訪人。對信訪處理不服的，信訪人可以向上壹級機關申請復查直至復核，但不能申請行政復議或提起行政訴訟。業務咨詢則指公民、法人或者其他組織向行政機關了解、請教業務問題，詢問、征求對業務的對策和建議。行政機關如就業務咨詢問題出具答復意見的，屬於行政指導行為，對當事人不具強制力且不直接產生法律效果，當事人不能因此申請行政復議或提起行政訴訟。\x0d\　　二、註意做好依申請公開申請主體及內容審查工作\x0d\　　壹是申請主體資格問題。《條例》規定，申請人“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”申請獲取政府信息。《國務院辦公廳關於施行中華人民***和國政府信息公開條例若幹問題的意見》明確，“行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供”。《最高人民法院關於審理政府信息公開行政案件若幹問題的規定》規定，“被告以政府信息與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”；“不能合理說明申請獲取政府信息系根據自身生產、生活、科研等特殊需要，被告據此不予提供，且已經履行法定告知或說明理由義務的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。”上述規定，為行政機關對信息公開申請是否屬申請人“特殊需要”進行審查提供了依據。但由於《條例》在申請人提交材料上並未規定“特殊需要”證明材料，因此，在實踐中容易引起爭議的，是申請人應就“特殊需要”作何種程度的舉證問題。從最高人民法院司法解釋看，行政機關在審查申請人申請是否與“特殊需要”相關上應相對寬松，只要申請人作出合理說明，行政機關應予受理。同時，行政機關如以申請與“特殊需要”無關拒絕提供信息的，應有充分的事實理由，並應當履行告知和說明義務。\x0d\　　二是申請內容問題。申請人申請內容應符合《條例》對政府信息的定義範圍。除明顯不屬信息公開申請的情形外，還有幾類情形值得關註：\x0d\　　1.申請人申請信息如已移交各級國家檔案館的，行政機關應告知申請人依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行。如信息仍由本機構檔案部門或工作人員保管或受理申請後才移交國家檔案館的，則適用《條例》規定。\x0d\　　2.正在行政程序中的當事人、利害關系人如行政處罰、行政復議相關人員以信息公開名義申請查閱案卷材料的，應告知其按照相關法律法規辦理。但已辦結的行政程序案件相關人員申請查閱案卷的，則應按上述1項原則處理。\x0d\　　3.以信息公開名義申請提供公開出版物或者需制作、搜集、匯總、分析、加工信息的，可不予提供。這裏的“搜集”，有“搜尋並重新聚集、整理制作”的含義。僅進行檢索查詢確定信息是否存在的過程，不應理解為“搜集”過程。\x0d\　　三、註意把握法定不予公開政府信息範圍\x0d\　　根據《條例》規定，涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私的政府信息，屬信息公開的例外。實踐中應註意以下幾點：\x0d\　　1.已標明密級或保密期限的事項，屬國家秘密，不得公開。我國《保密法》對國家秘密的範圍及密級有明確規定。凡已依照法定權限及程序確定密級範圍及保密期限的事項，均屬國家秘密。對申請公開此類事項的，不予公開。\x0d\　　2.未作事前定密的政府信息，行政機關公開前應嚴格依照《保密法》及其實施辦法等相關規定進行保密審查。對審查認為信息涉及國家秘密或公開後可能危及國家安全、公***安全、經濟安全和社會穩定的，應當在保密審查結論註明認定涉及國家秘密或者危及國家安全、公***安全、經濟安全和社會穩定的依據和理由，不予公開。對經本機關保密審查後不能確定信息能否公開的，應當依照法律法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。對主管部門或者同級保密工作部門審查認為不能公開的信息，行政機關不予公開。但要註意的是，申請人如對上述經審查確定不予公開政府信息的行為不服提出訴訟的，仍應以在對外發生法律效力文書上署名的行政機關為被告。\x0d\　　3.涉及商業秘密或個人隱私的政府信息，除權利人同意公開或行政機關認為信息不公開可能對公***利益造成重大影響的外，壹般不予公開。\x0d\　　關於商業秘密的認定。我國法律中對商業秘密有明確界定的是《反不正當競爭法》。根據該法規定，商業秘密是指“不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性並經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。”根據法律和最高人民法院司法解釋規定，行政機關在判斷信息是否涉及商業秘密時，應從信息是否“不為其所屬領域的相關人員普遍知悉和容易獲得”、是否“具有現實的或者潛在的商業價值，能為權利人帶來競爭優勢”、權利人為防止信息泄漏是否采取“與其商業價值等具體情況相適應的合理保護措施”等方面進行綜合考量。對不具備上述情形的信息，不應認定為商業秘密。\x0d\　　關於個人隱私的認定。我國尚未有法律對個人隱私的內涵和外延進行明確，實踐中對個人隱私的認定容易引發爭議。從概念上看，隱私壹般是指僅與特定人的利益或者人身發生聯系且權利人不願為他人所知曉的私人生活和私人信息，包括個人身份、財產、通訊、名譽等各方面信息。對涉及類似上述特定個人信息的申請，壹般可考慮涉及個人隱私。\x0d\　　在實踐中，由於不同主體對商業秘密或個人隱私的理解會存在差異，行政機關可在收到信息公開申請後進行初步審查。對可能涉及商業秘密或個人隱私的信息，書面征求權利人意見，由權利人對信息是否涉及商業秘密或個人隱私進行說明並舉證。而信息是否公開，行政機關具有最終審核權。對以公***利益為由公開涉及商業秘密、個人隱私、政府信息的，行政機關應有認定信息涉及公***利益且不公開可能對公***利益造成重大影響的事實和理由，並應將公開的信息內容和理由書面通知權利人。對以涉及商業秘密或個人隱私為由拒絕向申請人提供政府信息的，行政機關應當向申請人履行告知義務，並說明理由。