自由、知情權和公共話語
透明度在公共生活中的作用。
宋華林斯蒂格利茨翻譯
命令
1簡介
2 * * *關於公共政策保密和透明的辯論
3開放系統的基本概念
4激勵信息保密
5信息保密的負面後果
6信息保密的實施
7信息披露的例外
8 .信息披露制度的執行情況
9結論
(譯者註:本文是時任世界銀行副行長兼首席經濟學家斯蒂格利茨10月27日在牛津大學所做的報告全文。全文分為九個部分。本文以壹個經濟學家的視角，運用委托代理模型、信息不對稱、尋租等信息經濟學的理論模型，對政府信息公開透明管理的概念、信息保密的由來、危害、實踐以及如何處理信息保密與公開的關系等問題進行了精辟的闡述。同時，作者從制度層面，從信息經濟學的角度，結合自己在經濟領域和經濟生活中的經歷，做了準確的分析。本文對當今中國政府信息公開的立法和實踐有諸多啟示。)
回復
作為壹名公共部門經濟學家，我長期以來壹直在闡述和展示透明和公開的價值。在早期的壹本教科書中，我通過對比兩種稅收制度解釋了透明度是壹個好的稅收制度的重要特征之壹，而我對公司稅的壹個主要批評是其稅收制度不夠透明。
後來美國發生儲蓄和信貸危機後，我的研究興趣逐漸轉移到金融經濟學領域，我也成為了壹名倡導更透明會計制度的活動家。我贊同按市值計價的會計制度，也就是說，讓銀行按照市場價格來記錄所有資產。[5]我還指出了實踐中資產價值和價格的嚴重扭曲。但是，那些沒有投入市場的資產如何估值，如何比較和區別對待這樣不同的資產？這背後隱藏的問題是，如何更有效、更準確地使用我們需要的信息，但我們如何衡量不同的會計體系，並說壹個體系比另壹個體系更準確？類似的問題還發生在風險投資領域。難點在於如何衡量長期借貸的風險，市值變動的風險與哪些因素有關。面對多變的市場，我們很難說哪種長期信貸業務是絕對安全無風險的。
公共財政和貨幣銀行領域的上述問題都說明了公共財政領域透明度的重要性。事實上，在過去的30年裏，我很大壹部分精力都放在了所謂的“信息經濟學”上，研究信息不完全的後果，信息收集和信息隱藏的激勵和約束。這似乎很自然。隨著透明公開成為公眾熱議的話題，“信息”也成為我們關註的焦點。我將從理論和實踐兩個方面闡述信息在公共決策中的意義和作用。
3開放系統的基本概念
這裏剛進入這個報告的主題，我從七個部分來討論。第壹部分將討論開放系統的基本概念；第二部分將討論政府保密的動因；第三部分，追溯政府官員盲目保密的負面影響；在第四部分，我將評論政府如何在實踐中保守秘密；在第五部分，我將討論豁免信息披露制度的例外條件和情形；在第六部分，我將討論擴大公共領域信息披露所需的壹些基本要素；最後，我將嘗試整合以上內容，對民主社會中的開放進程提出我個人的意見和建議。
這裏也許應該指出，長期以來，公眾壹直關註政府在公共事務領域的保密性。[6]最早對信息保密的抗議是對新聞審查制度的抗議，伴隨而來的是言論自由的思想。[7]約翰·穆勒成書於1644的名著《論出版自由》(Areopagitica)，描述了相關的經典案例；而詹姆斯·麥迪遜作為美國憲法第壹修正案的設計者，在修正案中為公眾的言論自由權提供了憲法保障。他下面的話抓住了問題的關鍵:
大眾要想成為自己的主人，就必須用獲得的知識中隱含的力量武裝自己；如果政府不能為公眾提供充足的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那麽所謂的公共導向型政府就會成為壹場鬧劇或悲劇或悲喜劇的序幕。[8]
功利主義法學家吉米·邊沁(Jimmy Bentham)基於“個人利益得到最廣泛的公開糾正”的理念設計了他的憲政制度，並把公開作為遏制暴政的首要控制手段。約翰·斯圖爾特·穆勒(john stewart Mill)在其名著《論自由》(On Liberty)中指出，公共審查在任何情況下都是有益的，是辨別是非的最佳方式。[9]在密爾的《代議制政府》壹書中，他進壹步闡述了“公共性和討論自由”的觀點，強調了公眾參與的價值。[10]
在擔任《經濟學人》編輯期間，沃爾特·巴傑特發展並整合了他的“討論式政府”概念。現代信息經濟學強調，知識壹旦公開，成為公共產品，就不能再私有化。白芝浩也用他獨特的方法解釋了類似的觀點，並討論了信息在自由選擇中的重要作用。他寫道:
今天，我們認為民主就像壹座墳墓。它帶走了海歸，卻什麽也沒帶來。而這也適用於“討論”。當妳把妳的意見提交給神的判斷時，妳永遠不能收回；妳不能再給它的討論蒙上神秘的面紗，妳也不能再以諸神的名義掩蓋它。它讓我們更加開放，選擇更加自由，將褻瀆神明的盜竊行為公諸於世。[11]
在我看來，麥迪遜的積極討論是最有力的:實質性參與民主進程需要參與者被告知足夠的相關信息，而保密降低了公眾可獲得的信息的質量和數量，這使得公眾參與陷入兩難境地。如果妳是壹家公司的董事會成員，妳都知道董事會在決策時發布指令和規則的能力受到相關信息量的限制。管理層明白其中的奧妙，經常試圖控制信息的流動。我們常說，壹個負責任的政府應該對公眾負責。要實現有效的公眾民主監督，就要讓公眾了解必要的信息，了解政府行為的替代方式以及可能產生的相應後果。壹般來說，政府中的人比政府之外的公眾擁有更多的關於政府決策的信息；就像公司管理層對公司的市場、前景、技術的了解比公司普通股東多很多倍，比公司外的消費者多很多。
問題是公眾通過稅收等方式支付了政府信息收集的成本，那麽這些信息歸誰所有呢？是政府官員私人收藏還是大眾普遍享有？我認為公眾為政府官員收集的信息承擔成本，所以信息應該屬於公眾；這類似於政府的桌椅、建築設施等固定資產歸公眾所有。今天，我們都強調知識產權的重要性，政府產生、收集和處理的信息與可專利的發明壹樣具有知識產權的性質。將知識產權據為己有、據為己有，與竊取其他公共財產歸私人使用所造成的危害的嚴重性並無本質區別。雖然這樣的類比可能不太恰當，但還是有共同點的。
有人可能會說，在壹個已經建立了言論自由制度的自由社會，政府對其信息保密並不會帶來太大的損失，因為畢竟還有其他相關的信息來源。但事實上，在現代民主社會中，信息在政府有效治理的過程中發揮著重要作用，只有保證言論的自由和獨立，保證大學和研究機構的學者和智庫的獨立，才能在更廣闊的領域有效制衡政府。問題是，在很多情況下，政府官員掌握的信息是實時最重要的核心信息。如果政府官員對這些信息保密，鉗制言論自由，公眾實際上將無事可做，找不到有效的替代方案。
因此，這裏需要重申的是，公開是公共治理的壹個基本要素。阿爾伯特·赫希曼認為退出和發言權是規範組織的兩種機制。[13]對於公共組織來說，退出機制通常並不適用，更多的是依靠發言機制。在私人市場領域，公司如何運營和是否保守相關秘密沒有太大區別。作為消費者，他不會關心公司怎麽組織生產，怎麽經營，只會關心妳生產的產品是不是物美價廉。對於企業本身來說，往往缺乏必要的動力去公開所有的產品質量信息，所以政府往往從外部給予其信息公開的要求和約束。[14]比如要求企業廣告必須真實，企業借貸融資時必須披露相應信息，並遵守反欺詐法的相關規定。但總的來說，企業的運行還是主要靠市場機制，包括信譽機制。
但在很多情況下，公共組織並不是由同壹個市場機制來調節的，它們主要通過政策問題的討論機制來實現政府治理的良好績效。因為政府部門已經壟斷了很多領域的事務，在這種情況下退出機制將不再起作用。舉個例子，如果壹個社區只有壹個醫生，但是病人很多，這個時候，如果醫生開的處方不能治好病人的病，醫生往往會想方設法把責任歸咎於病人，指責病人沒有按照醫囑正確服藥。但是，當醫生不止壹個，有競爭的時候，壹切就大不壹樣了。這個時候，即使因為患者不遵醫囑導致治療效果不好，患者還是有可能責怪醫生，醫生的聲譽也會受損。患者會通過“退出”機制接受其他醫生的治療。當只有壹個醫生時，壟斷就出現了。他會盡力控制信息的走向。他會發布相關信息告訴患者我的診療方案是正確的(即使無效，因為患者往往會因為安慰劑效應而覺得有效)。他敢於隱藏信息，是因為他知道這裏沒有競爭，退出機制不起作用。
在所有組織中，不完全信息可能導致經濟學家所說的委托代理問題。所以就企業而言，管理者和普通股東的立場肯定會不壹樣；同樣，在公共部門的經濟領域中，作為管理者的政府和作為被管理方和服務對象的行政相對人必然有不同的定位。在今天的現實背景下，退出機制的缺失會使代理問題更加復雜和嚴峻。顯然，通過提高信息質量，縮小信息保密範圍，將有助於克服代理問題帶來的問題和後果。
4激勵信息保密
我覺得以上的論點都是信息公開的充分理由，但實際上，所謂應該為公眾服務的公仆，更願意對信息保密。對信息保密的原因之壹是政府官員聲稱，他們害怕信息公開後會被別有用心的人利用來煽動不明真相的人；或者為特定利益集團服務，實現自身利益。但這就是民主面臨的困境。信息公開和公開辯論的機制確實有其缺點，但我們實在找不到更好的替代方案。[15]同時，我們都認為應該讓選民來做決定，而不僅僅是決策者。那麽，我們為什麽不向選民披露更多信息，讓他們更好地評估決策的質量呢？
政府信息公開有助於公共利益的實現。公共選擇理論的分析表明，對信息保密很可能滿足政府官員和相關特定利益集團的保密目的和要求。在這裏我會做進壹步的分析。
有兩個原因壹直被廣泛關註。原因之壹是，對信息保密可以避免政府在某些情況下因犯相應的錯誤或疏忽而被起訴。如果壹項政府政策未能達到預期效果，政府官員往往會說，如果沒有這項政策，情況會更糟。我們都知道人性很容易墮落，政府官員也經常聲稱自己會盡職盡責。他們給出的理由似乎很充分，就是公眾可以對我們的行為做出最好的判斷，可以猛烈抨擊我們的錯誤。但是，我們不應該忽視這樣壹個惡性循環:在信息公開度較低的情況下，公眾判斷政府官員行為的主要依據是相應的行為結果。在這種情況下，如果行為結果是好的，無論官員是否履行職責，公眾都會稱贊官員盡職盡責；當不良結果出現時，無論結果是否與政府官員的作為和不作為有關，官員都會受到公眾的攻擊和指責。公開更多的信息可以讓公眾更好地判斷政府行為的價值。
政府官員對信息保密的第二個原因是，保密給了特殊利益集團更多施加影響和控制的機會。在壹些社會中，這表現為赤裸裸的腐敗和賄賂。但即使在壹個反對貪汙賄賂的社會，政治家們仍然需要競選資金來追求選舉和連任。給政客提供資金的利益集團，更多的時候並不是基於他們所宣稱的促進公眾利益的目的，更重要的是因為他們認為支持他們的政黨當選後，他們可能會或多或少地影響政策的走向，提高自己的收入和利潤率。正如布蘭代斯法官所說，“陽光是最好的消毒劑”，保密永遠是腐敗的基礎，削弱了公眾對民主國家的信任。
以上是關於開放的經典論述。我今天要講的是，信息的匱乏和其他人為的稀缺壹樣，導致了尋租。長期以來，尋租問題引起了人們的關註，並存在壹種不健康的動態循環:政府官員因為可以獲得租金而有創造信息秘密的動力。秘密的出現使得輿論對公開的要求更加強烈。官員有時只向那些與他們關系好的記者透露信息，以便通過這種方式收取租金。在此背景下，不僅公眾應被剝奪及時獲取相關信息的權利，政府官員也可能基於自身利益利用對信息的控制權扭曲信息；我們有些驚訝政府官員會這麽做，但這樣的事情其實每天都在發生。媒體和政府的關系就這樣被扭曲了。如果壹個記者有勇氣披露這些，打破他們之間的隱含契約，那麽他的媒體很可能被政府排除在主流媒體之外。在這種情況下，即使是有勇氣擁有獨立自由思想的新聞業主，也別無選擇，只能辭退惹事的記者。我們無法想象，當記者寫了壹篇稍微過分的批評文章，新聞媒體如何進行有效的批評和輿論監督，他們獲取信息的權利會受到批評對象的限制。這種不正常的關系削弱了政府的公信力和公眾對媒體的信任。
為了更好地解釋政府官員有動機對信息保密。我們可以以壹家公司為例。公司的管理層總是試圖獲得對信息的控制權，限制那些小股東獲取信息的能力，以便更有效地決定公司的事務，對小股東發號施令。管理層通過給外圍小股東制造不對稱信息壁壘來增加他們的管理租金，當然，這是以犧牲那些分散股東的資本投入為代價的。當管理層制造更多的信息不對稱時，小股東在公司事務中就不那麽果斷了，感覺到管理層決策的重要性。事實上，信息披露的缺乏增加了交易成本，這使得股東改變管理層的組成更加昂貴。同時，由於管理層以外的股東處於信息劣勢，這意味著他們的決策建議更有可能使情況變得更糟。信息不對稱讓公司管理層獲得了比較競爭優勢。
基於同樣的原則，保守秘密會削弱選民有效參與民主進程的能力。當選民對自己的觀點有信心時，他們更願意獨立投票，不受黨派團體的影響。但反過來，這又要求他們能夠獲得必要的信息，這也需要成本。當然，絕大多數選民並不是完全自私的，也不可能理性地參與政治過程(畢竟公共產品也是公共財富)，但就他們每個人而言，還是有壹個門檻的，他們願意以公眾的利益為重，在這方面投入的時間和精力也是有限的。保密增加了信息成本，使得許多選民在沒有任何特殊利益的情況下不再積極參與民主進程，而把許多相應的領域留給了那些特殊利益集團。不僅利益集團可以在保密的掩護下作惡，保密本身也讓原本想通過參與式民主監督制衡特殊利益集團的公眾望而卻步。這充分說明了“公共信息系統”在促進公共福利方面的意義。我們提倡必要的新聞自由。我們不僅需要那些“被俘”或哈巴狗式的媒體，還需要那些批判當前弊端、反映公意的媒體。他們扮演著反對黨的角色，而反對黨永遠是國會的對立面。同時，我們需要更多的社會公益組織來吹響為公眾奔走的號角，揭露特殊利益集團的秘密活動。
信息的保密也讓很多原本可以在政治上有所作為的人心灰意冷，這讓他們不僅懷疑投票過程的公正性，還擔心即使上臺也未必能讓局面好轉。因為政府信息的保密性，他們害怕自己意氣風發地上任後，會面臨比公布的信息糟糕得多的預算狀況。在這種情況下，他們原來的壹切野心都只能付之東流，他們所能做的就是煞費苦心地盡可能實現預算平衡。
5信息保密的負面後果
在我們面前，我們給出了政府官員在知道公開是民主進程的核心概念之壹時仍然熱衷於保密的幾個原因。之所以詳細闡述這個問題，是因為了解政府保密的誘因有利於我們徹底根除和廢除它以實現信息公開，也使我們對信息不公開的危害有了更深刻的認識。
如前所述，信息保密為滋養特殊利益集團培育了沃土；管理租金增加，交易成本增加；使公眾對民主進程的參與大大減少；使得媒體輿論無法形成對政府濫用權力的監督制衡機制。同時，信息保密的危害更大:政府為了保密，往往把決策者限制在壹個小圈子裏，本來可以提供深刻見解的人被排除在討論之外，這樣的決策質量不盡如人意；這就形成了惡性循環。隨著政府決策失誤的增多，政府官員不敢承擔責任，轉而尋求自保，於是信息更不敢公開，決策圈子變小，決策質量每況愈下。
信息保密還有壹個負面作用，就是不恰當地轉移了公眾的註意力和精力。因為很多重要信息都是政府保密的，公眾不可能知道，更別說發表意見了。相應地，討論墮胎和婚姻所需的信息，比判斷復雜的經濟形勢所需的信息要少得多，但我們不能說後者不重要。信息保密不僅使許多重要的公共政策得不到公眾的充分討論和評論，也使輿論往往集中在不太重要的細節討論上。
到目前為止，更多的研究論文集中在信息保密對政治進程的負面影響，但這裏我們要討論的是信息保密在經濟領域的負面影響。今天，我們都知道更高質量和更及時的信息可以使我們更好和更有效地配置資源，然後調整經濟運行。在信息產業不斷發展的今天，越來越多的從業人員從事信息的收集、加工和發布，這也印證了信息在經濟生活中的重要性。然而具有諷刺意味的是，這些員工所從事的實際上是試圖收集和發布有用的信息，這些信息是政府部門本應公開但卻保密的。企業可能有理由主張對自己的壹些信息保密，因為信息公開後可能會被競爭對手利用；但政府部門向公眾收集的經濟和生活信息有什麽理由不公開呢？政府對信息的壟斷不利於市場資源的配置，也阻礙了市場的活力。
信息保密最負面的經濟後果就是由於過度保密而滋生腐敗，這樣的案例並不少見。目前，壹個名為透明國際的跨國非政府反腐敗組織已經成立。世界銀行1997《全球發展報告》也指出了腐敗對投資和經濟增長的諸多負面影響。需要註意的是，官員總是有很強的保密欲望。要想克服信息保密帶來的諸多負面政治經濟效應，在公共行政的制度設計中必須牢記以下要義:我們的信息公開範圍絕不能受政府官員主觀意願的限制，而應超越這壹範圍，盡可能地拓寬。