20年來，中國實行對外開放政策，經濟從封閉走向開放，並逐步擴大開放的廣度和深度，融入國際分工體系，成為經濟全球化進程中的積極參與者。世界銀行認為中國是經濟全球化進程中少數幾個最大的贏家之壹。中國國際貿易規模在過去22年中擴大了約22倍，世界排名從開放之初的第32位上升到目前的第9位。外國直接投資的年均利用率從1980年代初的低點有所上升。
從65438到0993，壹直是僅次於美國的世界第二大外商投資東道國，如今已吸引外商直接投資3500億美元。中國經濟的國際化程度大大提高。中國通過積極參與國際分工與合作，吸收外資，擴大國際貿易，有力地促進了國內產業結構升級，創造了大量新的就業機會，推動了國內經濟體制改革，提高了國民經濟運行效率，增強了綜合國力，使中國在國際經濟和政治事務中發揮了更大的作用。
中國在經濟全球化中贏得了主動，因為中國政府根據自己的比較優勢制定了正確的對外開放戰略，並始終貫徹執行。總的來說，中國的比較優勢主要是低廉的勞動力和土地、系統的制造業基礎和潛在的巨大市場規模；比較劣勢主要是壹些重要技術的開發能力較弱，壹些自然資源相對缺乏，經濟體制存在缺陷。中國在汽車、石化等“制高點”領域，在勞動密集型領域並行實施進口替代戰略和出口導向戰略。這兩種戰略的同時實施，使中國避免了其他單純實施“進口替代”戰略的發展中國家國際收支的嚴重失衡。為了克服制度與國際規則不接軌的弊端，我國在經濟特區、開發區等地方率先實行了與國際接軌的制度和優惠政策。這種局部突破戰略有效地促進了吸引外資和擴大國際貿易。
雖然上述開放戰略取得了巨大成功，但其成本也相當高。比如汽車、石化等“制高點”產業由於長期過度保護，國際競爭力壹直較低；外向型部門具有“大進大出”的特點，與國內經濟聯系不大，對國內經濟的帶動作用有限；國內市場部門分割和地方保護普遍存在，難以發揮大國經濟優勢；不同所有制企業在稅收、市場準入、投融資等方面普遍存在差異，嚴重影響市場公平競爭，等等。
中國加入WTO後，在新的國際環境下，將需要調整“進口替代”和“出口導向”戰略，逐步轉向在更加開放的條件下尋求競爭優勢的戰略。競爭優勢的基礎是比較優勢，這壹點已經研究了很多。人們通常強調中國勞動力供應豐富、價格相對低廉的優勢，以及幅員遼闊、部分資源供應充足的優勢。此外，還有兩個優點值得關註。
壹個優勢是大國市場的規模經濟。中國是世界上人口最多的國家，正處於經濟快速增長和居民收入快速增長階段，人均收入逼近65438美元+0，000。隨著居民消費結構的升級，中國已經進入並正在進入對家電、汽車、電子通訊等具有顯著規模經濟效應產品需求的快速擴張期。這種市場條件可能使壹些相關產業在世界範圍內形成獨特的規模經濟，既包括企業內部的規模經濟，也包括產業集聚形成的外部規模經濟。由此帶來的低成本不僅有利於國內消費者，也有助於提高這些產品的國際競爭力。
另壹個優勢是具有集中發展加工裝配制造業的有利條件。多年來，中國經歷了以紡織業和重化工業為主的發展階段，現在正進入以加工裝配制造業為特征的發展階段。在這壹階段，中國可以提供加工裝配制造業所需的資金和勞動力(特別是技術人員和熟練勞動力)，使用相對成熟、水平較高的技術生產技術含量和附加值逐步提高的產品。從全球產業結構調整的趨勢來看，壹批科技含量和附加值高的加工組裝產業也將向中國轉移。近年來，我國珠三角地區迅速形成了大型計算機組裝加工基地，已呈現出這壹趨勢。壹般認為，汽車工業是中國入世後受沖擊最大的領域之壹。但是，根據我們的研究，經過必要的調整，中國將可能在未來10年成長為世界上最大的汽車生產基地之壹。
如果上述比較優勢能夠成功轉化為競爭優勢，在中國加入世貿組織和經濟全球化加速發展的新形勢下，中國完全有可能在國際分工格局中處於更加有利的地位。
(二)中國城市政府職能轉變:取得的進展。
中國對外開放的不斷擴大，有力地推動了國內經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉變。為了避免國內經濟制度與國際通行的市場規則不壹致，中國率先在經濟特區等壹些領域引入市場機制，實行符合國際慣例的經貿規則。經濟特區不僅是中國對外開放的窗口，也是市場化改革的試驗田。中國政府將特區的成功經驗推廣到更大範圍，形成了開放與改革的良性互動。在這壹過程中，中國政府職能的轉變方向和界定依據逐漸明晰。1993《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》指出:“轉變政府職能，改革政府機構，是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。政府管理經濟的職能主要是制定和實施宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境。同時，要培育市場體系，監督市場運行和維護平等競爭，調整社會分配和組織社會保障，控制人口增長，保護自然資源和生態環境，管理和監督國有資產運營，實現國民經濟和社會發展目標。政府運用經濟、法律和必要的行政手段管理國民經濟，不直接幹預企業的生產經營活動。”本文總結了改革開放後我國對政府經濟職能認識的進展，也指出了政府職能轉變的基本方向。根據這壹基本方向，近年來政府職能發生了許多積極變化。
——以間接手段為主的宏觀調控體系框架初步建立。計劃、財政、稅收和金融體制改革逐步深化，計劃、財政、金融相互協調、相互制約的控制機制基本形成。國家計劃突出了宏觀性、戰略性和政策性，大幅度減少了指令性計劃指標，強調計劃指標要少而精，整體上具有預見性和指導性。財稅體制正由計劃經濟下的生產建設經營財政向現代市場經濟下的公共財政轉變，以分稅制為核心的新財稅體制初步形成。金融系統擺脫了計劃經濟時期“金融出納”的刻板印象，正在根據發展社會主義市場經濟的需要，建設現代金融機構體系、金融市場體系和金融監管體系。政府通過綜合運用財政稅收政策、貨幣信貸政策等經濟手段和法律手段調控經濟運行，在壹定程度上有效控制了嚴重的通貨膨脹和通貨緊縮趨勢，逐步積累了經濟轉軌過程中保持宏觀經濟穩定的有益經驗。
——市場體系的培育、規範和監管取得壹定進展。在商品市場不斷發展的基礎上，中國政府逐步培育要素市場，努力建立統壹、開放、競爭的市場體系。市場配置資源的基礎性作用日益明顯。在2000年，社會商品零售額中，按市場價格銷售的比重已達到95%，比1995高出6個百分點。滬深兩市上市公司超過1，000家，股票總市值超過4.8萬億元，占GDP的57%，成交額6.08萬億元。外匯市場、勞動力市場和技術市場取得了很大進展。20世紀90年代以來，《產品質量法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《公司法》、《商業銀行法》、《證券法》等法律法規相繼頒布實施。對於風險較高的期貨市場和證券市場，通過完善上市規則、交易規則和信息披露制度，強化了風險防範和監管機制。政府對市場主體、市場組織形式和市場交易行為的規範和監管正在走向制度化的軌道。
——過去政府直接管理國有企業的方式有了壹定程度的改變。政企分開邁出了大步。在特定歷史條件下形成的軍隊、武警和政法機關，改變了經商辦企業的做法。政府部門解除了與直屬經濟實體和企業的行政隸屬關系，不再直接管理企業。電信、電力、鐵路、民航等壟斷行業改革開了個好頭。在強化所有者監督職能方面，政府采取了向重點國有企業和金融機構派出監事會、授權資產管理機構和大型企業經營國有資產等措施，實現了國有資產的保值增值。國家提出了“有進有退”、“有所為、有所不為”的方針，正在對國有經濟實施戰略性調整。各種非公有制經濟快速發展。各種所有制經濟在國民經濟中的比重發生重要變化，非公有制經濟占國內生產總值的比重接近1/4。中國政府承諾，加入世貿組織後，不會對國有企業施加直接或間接的影響，以確保各類企業之間的平等競爭。
——涉外經濟管理逐步向國際慣例靠攏。外貿和外匯管理體制改革逐步深化。通過降低關稅，減少配額，取消出口補貼，實行人民幣在經常項目下可兌換的有管理的浮動匯率制度，初步形成了符合國際通行規則的外貿外匯運行機制。引進外資的地域和行業限制逐步放寬，各級政府在完善相關法律法規、依法管理外資、簡化手續、改善投資環境等方面做出了積極努力。
——政府促進經濟社會協調發展的職能得到加強。隨著中國經濟市場化程度的提高，進口、資源、環境和社會保障對現代化的壓力越來越大。為適應這壹形勢，中國政府制定並實施了可持續發展戰略和科教興國戰略，積極加強社會保障體系建設。目前，中國的出生率已經下降到很低的水平。政府實行嚴格的資源管理制度，在生態環境保護和建設方面取得了壹定的成效。政府加強了對基礎科學研究的支持，並將應用科學研究機構推向市場。普及義務教育、掃除青壯年文盲和高等教育體制改革取得重大進展。與新制度相配套的養老、醫療、失業保險等社會保障體系正在有序推進。
-政府在自身改革方面取得了壹些進展。首先，確立了依法治國、依法行政的基本原則，提出了建立廉潔、勤政、務實、高效政府的目標，並付諸實踐。按照建設社會主義法治國家的要求，政府重視和加強行政立法、行政執法和行政監督工作，建立並逐步完善公務員制度和廉政建設制度。其次，政府機構改革逐步深化。從1998開始，從國務院到地方政府，開始了新壹輪的政府機構改革。這次改革強調政府職能的轉變和政企分開。按照精簡、效能和權責壹致的原則，對機構和人員編制進行大幅度調整和精簡；重點加強綜合經濟部門和執法監察部門，精簡合並專業經濟部門，適當調整社會管理部門。機構改革後，國務院組成部門由40個減少到29個，內設部門減少1/4。200多項職能交給企業、社會中介組織和地方政府，人員編制減少壹半。機關的工作作風和效率有所提高。地方各級政府也相應精簡，職責權限進壹步明確。第三，政治民主化正在向前發展。更多地聽取專家和公眾的意見，接受媒體監督，促進了決策的民主化和科學化。通過直接選舉區縣人大代表和農村基層政權領導人，以及推行政務公開和村務公開，基層民主政治得到發展。非營利組織、行業協會等非政府自治治理機制也逐步發展起來，開始在爭取公共利益、協調經濟社會矛盾、補充、替代和監督政府職能等方面發揮積極作用。
(三)政府職能轉變中的主要問題
我國各級政府的職能轉變取得了不同程度的進展，但仍存在不少問題。從整體上看，政府自身的改革仍然滯後於經濟體制轉軌的進程，政府職能的轉變少於機構改革。有些情況下，政府職能轉變和自身改革是積極推動的結果，有些情況下，則是迫於形勢的壓力，缺乏預見性、深度和系統性，治標不治本。在政府與企業、政府與市場、政府與社會自治的關系上，還有壹系列深層次的矛盾有待解決。
——政府對微觀經濟特別是國有企業的直接幹預仍然過多，有效的國有資產管理體制尚未形成。計劃經濟時期形成、經濟轉軌時期擴大的行政審批制度仍然廣泛存在，特別是在企業設立、領導人員任免、投資、對外貿易等領域。值得註意的是，在推進國企改革的過程中，壹些政策的實施也產生了強化行政審批和案件處理的副作用。在國有企業的股份制改革、股票發行、兼並重組等資產重組活動中，壹些部門和地方政府往往出於部門利益、地方利益甚至行政首長的意誌，對企業進行不適當的行政幹預。比如，效益好的企業被迫在投資、擔保貸款、資產重組等方面照顧劣勢企業，甚至向企業攤派政府行政費用。國有經濟布局不合理、戰線過長的問題依然突出，戰略性調整力度不夠大、進展緩慢。對非公經濟的限制還太多，公共競爭環境還沒有形成。政府公共管理職能和國有資產所有者職能的混淆沒有根本改變。如何構建新的國有資產管理運營體系，已成為深化國有企業改革亟待解決的重要問題。
——投融資管理體制改革滯後。在投融資領域，存在政府直接幹預微觀投融資活動以實現宏觀調控目標的傾向，往往達不到宏觀調控的預期目的，同時強化了政府對投融資活動的非正常幹預。許多部門和地方政府仍然過多承擔投融資主體的職能，花費大量精力爭奪資金和項目，投資決策依賴於各級行政機關的審批，未能遵循科學嚴謹的市場化投資決策程序，缺乏嚴格的投資風險責任機制，屢屢造成重大投資失誤。
——規範和監管市場秩序的力度不夠。壹是規範市場秩序的法律法規還不完善。比如反壟斷法頒布時間不長，很難用法律手段打破行政壟斷；證券市場的退出機制沒有最終建立起來，上市公司質量難以保證。二是執法不嚴，管理不嚴，紀律松弛，甚至有法不依，違法不究，導致現有法律法規制度形同虛設。第三，地方保護主義和部門分割不斷變換手法，阻礙了全國統壹市場的形成。這些因素導致市場秩序比較混亂，表現為假冒偽劣商品泛濫，偷稅漏稅、騙匯走私猖獗，社會信用關系混亂，逃廢債務現象普遍，建築領域欺詐現象嚴重，工程質量低劣，等等。
——壹些政府部門傾向於利益集體化、非公制度化，公共服務職能弱化，甚至制度腐敗加劇。政府改革取消專業經濟部門後，綜合經濟部門、執法監察部門和社會公共管理部門的公共服務職能需要加強。但是，目前壹些政府部門正在制定計劃、方案和法規，或者在處理部門。公共利益與公共利益的矛盾，往往受限於本部門或所轄行業的利益，對國家利益和公共利益考慮不夠，甚至做出違背這些利益和法定程序的行政決定。隨著壟斷行業市場化改革的逐步深入，相關領域的部門利益、行業利益和社會公共利益之間的矛盾正成為社會各界關註的焦點。在現行行政體制下，同壹個部門兼具決策、執行和監督職能，容易強化部門既得利益，使壹些行政部門比地方政府更依附於行政審批權。由於為微觀經濟活動設置了過多的行政審批事項，制度性腐敗難以得到有效遏制，在壹些地方和部門甚至愈演愈烈。
——中央和地方的關系尚未理順。目前存在的突出問題是:(1)中央和地方的國家財權分配仍不合理。壹方面，中央政府可支配的財力明顯低於國外平均水平。很多地方挪用工資和養老金進行建設，把債務留給中央和省級政府，既不利於中央政府有效的宏觀調控，也不利於通過轉移支付幫助欠發達地區的經濟社會發展。另壹方面，國家稅收立法權過於集中於中央，稅權劃分缺乏穩定的法律依據，必然導致地方政府變通國家稅法，越權減免稅，濫用收費權。(2)簡政放權過程中，壹些應該下放給企業的權力沒有落實到企業。中央賦予企業的壹些自主權往往被地方政府截留，很多地方政府不願意放權給企業，在政企分開上落後於中央。(3)行政集權-分權-集權的框架沒有得到根本打破，按照市場經濟規律合理劃分中央和地方經濟職能、責任和權利的框架仍然不清晰。人們習慣於按照計劃經濟下“先集權，後分權”的思路去思考，而沒有樹立市場經濟下“先分權，後集權”的觀念。國家制定的經濟體制改革的計劃和優惠政策，大多是按照行政級別和行政區劃進行試點，然後逐步推廣，或者限於在某個行政區劃內實施。這往往會增加行政級別，比如計劃單列市的設立，使得中央和地方的關系更加復雜。中央政府對不同地區實行差別優惠政策，不利於加強地區經濟聯系，促進地區協調發展。不適當的分權很容易導致宏觀經濟失控、地區差距擴大和地方保護主義盛行，這反過來又可能成為重新集權的誘因。
——依法行政的統壹性和透明度不高。首先，經濟體制改革進程與立法進程不協調，影響執法效果。目前，我國在制定市場主體、市場行為和宏觀調控的法律法規方面取得了很大進展。然而，由於經濟體制的轉軌和政府職能的轉變，執法的效果往往不盡如人意。例如，反不正當競爭法的實施經常遇到來自行政壟斷的障礙。其次，執法滯後於立法。對有法不依、執法不嚴甚至違法的行為缺乏有力的監督和制約。人治大於法治的現象在很多地方時有發生，嚴重損害了司法獨立和司法公正。再次，部門和地方政府的法律法規甚至內部文件和國家法律之間存在矛盾。在行政執法實踐中，內部文件的權威大於部門法規，部門法規的權威大於國家法律。壹些部門和地方政府在處理矛盾和問題時，往往先依據地方內部文件和規定，再考慮中央的規定、部門規章和國家法律。更有甚者，壹些地方法院判案不是依據國家法律法規，而是依據內部文件，甚至是行政首長的意誌。這類問題多表現在企業改制和涉外經濟糾紛中。
(D)中國加入世貿組織對中國政府提出的新挑戰。
應該說，在經濟轉軌的復雜環境下，中國政府在職能轉變和機構改革方面取得進展並不容易。國際社會也對此做出了積極評價。改革中的各種問題和矛盾在壹定程度上和壹定時期內是不可避免的，只能通過進壹步深化改革來解決。入世對政府的角色提出了壹系列新的要求和挑戰，甚至在某些方面規定了政府改革的進度時間表，大大增強了加快政府改革的緊迫性。
加入世貿組織是中國政府和人民自主、積極的選擇。這種選擇是基於對國際經濟發展規律的認識，以及對中國參與全球經濟競爭潛力的認識和信心。對於現階段的中國來說，WTO和經濟全球化都是雙刃劍，有利有弊。壹方面，中國加入世貿組織為中國經濟發展提供了新的機遇。例如，中國可以抓住當前國際產業轉移的機遇，吸引更多的跨國公司來華投資，加快中國的工業化進程，實現產業結構升級；可以更深入地參與國際分工，發揮自身現實和潛在的比較優勢；我們可以抓住新技術革命帶來的機遇，發揮後發優勢，發展高新技術產業，實現經濟的跨越式發展。另壹方面，加入WTO後，中國面臨著嚴峻的挑戰。由於市場的進壹步開放，國內經濟勢必面臨國際市場的強大競爭壓力。中國的傳統優勢產品在國際市場上將越來越受到其他發展中國家的挑戰。在吸引外資方面，我們面臨鄰國的激烈競爭。中國在WTO談判中承諾開放市場，“進口替代”與“出口導向”相結合的戰略將很難像過去那樣繼續下去。根據壹些國際研究報告，在20世紀90年代後期，中國的經濟競爭力下降了，而不是提高了。加入世貿組織後，中國能否有效提高經濟競爭力，將是壹個嚴峻的考驗。加入WTO後，將對中國現行的經濟體制產生更加深刻的影響，其中最直接、最突出的是各級政府面臨的挑戰。
——對加快市場化改革提出新要求。加入世貿組織本質上是按照市場經濟的統壹規則參與國際經濟競爭。能否進壹步開放市場，引入競爭以促進經濟發展，取決於國內市場機制能否充分發揮作用。經過20多年的市場化改革，中國已經初步建立了市場經濟的框架，但國有企業改革和建立統壹開放的國內市場體系還比較落後。如果這些領域的改革不能加快並取得顯著成效，開放市場的擴大可能不會首先受益和受害。
——對合理把握市場開放進程、趨利避害、以開放促發展提出了更高要求。入世後，中國政府將履行承諾的開放市場時間表，涉及的問題包括降低關稅、取消非關稅壁壘、放開貿易經營權、開放服務貿易市場、對外國投資者實行國民待遇、加強知識產權保護等。這些變化大部分將在2005年前實現，時間緊迫。市場開放會引入競爭壓力，有利於提高國內資源配置效率；但是，過快開放也可能對國內產業造成過大沖擊，引發壹些經濟和社會問題，對開放和改革進程產生不利影響。這就要求政府在擴大對外開放之前加快國內改革，提高國內企業和市場對外部沖擊的適應能力，同時合理把握市場開放的進程，采取有效措施化解市場開放可能引發的矛盾，將負面影響降到最低。
——對政府在開放條件下保持宏觀經濟穩定提出了更高要求。中國加入世貿組織後，中國經濟更加深入地融入全球經濟。壹方面可以分享更多全球分工的好處；另壹方面，它更容易受到外來沖擊。從理論上講，壹國政府很難同時兼顧獨立貨幣政策、固定匯率和資本自由流動三大目標。只有當政府在開放條件下具有穩定宏觀經濟的強大能力時，它才能為其企業創造壹個更加穩定的市場環境。同時，面對各種具有極大不確定性的金融和經濟危機，要求政府在危機管理和維護國家經濟安全方面表現出更強的能力。
——對政府管理機制提出新要求。加入世貿組織後，要求政府機構更加精幹，決策更加科學，政策更加透明，誠信更加完善，效率進壹步提高。只有這樣，才能創造有利於增強中國經濟競爭力的“軟環境”，使中國在國際經濟競爭與合作中處於有利地位。