我國的基本國策有哪些？

資料來源於2008 年01 月10 日新華網提要：我國現有七個基本國策，即計劃生育、男女平等、合理利用土地和切實保護耕地、對外開放、環境保護、水土保持、節約資源。基本國策這個詞在政策領域的分量顯而易見應該是立國、治國之策當中最基本的政策；在公眾心目中也淺顯易懂應該與國計民生關系最大。但事實上基本國策到底指哪些政策，有何確定標準，是否建立了相關制度，實施情況如何？這些基本問題，似乎都無章可循。因此，下文將就我國現有的七個基本國策探討這些問題。（壹）判定我國基本國策的實然和應然標準基本國策到底是什麽政策？這是壹個從未在任何國家級公文裏得到定義的概念，也是壹個在許多場合都被隨口授予的概念。因此，基本國策在民間的誤傳很多。例如，相當數量的人認為我國只有計劃生育和環境保護兩項基本國策，還有壹些人認為我國的基本國策很多，諸如科教興國、壹國兩制、保護知識產權等。形成這種局面的原因是我國的基本國策歷來只是壹個提法，沒有明確的界定標準，因此有許多領導在公開場合信口將某方面的事務“提”成基本國策，以致公眾對此認識混亂。事實上，我國在政策過程中對基本國策的形成還是有章可循的?D?D 至少不能“空口無憑”，必須把國家有關文件中的明文規定作為確定基本國策的實然標準。當然，這種明文也是有層次的。考慮各種“文”的通過方式和效力不同，至少可分為法律規定、跨年度重要文件規定和工作文件規定三個層次：嚴格意義而言，某方面的政策上升到基本國策必須法定不僅因為這樣才具有長期性和穩定性，還因為這樣才能確保在實施中“依法行政”。在法律規定中，憲法當然是最高層次。然而，我國的憲法中雖然規定了政府必須承擔的若幹重要事務（計劃生育、環境保護、文化遺產保護、男女平等、衛生、教育等），卻沒有明確基本國策概念。同時，並非列在憲法中的國家的目標條款都能稱為基本國策《憲法》尤其是《憲法》“總綱”裏有許多規定只是闡述了國家應該承擔、倡導的事務，並不能將其都稱為基本國策。壹般而言，其中少數具有明確針對性且具有急迫性的“國計民生”問題，才通過領導講話、文件規定（黨和國家領導人在黨的全國代表大會和全國人民代表大會上的主題工作報告、經全國人民代表大會通過的“國民經濟和社會發展五年計劃綱要”等壹般也視為文件）以及法律規定等方式逐漸發展成了對應的基本國策。而更多的，則只是壹個部門負責的工作而已。考慮到《憲法》以及各種基本法中都沒有明文規定“基本國策”，只能將單項法的規定作為最高層次的基本國策確定方式；而跨年度重要文件，需經國家的最高權力機關全國人民代表大會或黨中央批準通過並對現實工作有較強、較長的指導效力，因此也算得上較高層次的確定方式；相比而言，黨中央、國務院具體部署某壹工作的指導性文件也算得上“白紙黑字有據可依”的確定方式。拋開這種實然的標準，僅從理論上考慮，什麽樣的政策才有資格成為這三個層次的文件明文確認的基本國策呢？壹般而言，某方面的政策應該滿足以下三個標準才可能成為基本國策：基本國策應是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰略性意義的問題的系統對策，具有高層次、長時效、廣範圍等特點。任何壹方面的基本國策制定、實施得如何，都會對國家全局的政治穩定、經濟發展、社會安定產生重大影響。也因此，基本國策在整個政策體系中應處於最高層次，應規定、制約和引導著壹般的具體政策的制定和實施，並為相關領域的政策協調提供依據；基本國策並非籠統的宏觀指導原則或政策取向，而應針對某類在經濟發展中容易被忽視的基本國情，並和國家的基本發展理念與時俱進，能更全面地反映發展質量；基本國策之間應該是平等的，不應再有包含關系或指導關系。有些政策取向，例如堅持四項基本原則是我國的立國之本，事關國家政體，是中國治國的基本原則，也是指導基本國策實施的原則，所以壹般不再單獨列為基本國策。不過，這三個標準只是理論上的基本國策“理想模型”，是壹種應然的卻沒有被制度化的標準。由於缺乏相關制度規定，現實中其既沒有成為確定基本國策的充分條件也沒有成為必要條件，即前述三個層次的“明文規定”中的基本國策不壹定都符合這三個標準，反之亦然。可舉例如下：多年來在多種場合被反復明確的基本國策對外開放，就是壹種政策取向，與堅持四項基本原則類似，嚴格意義而言不能稱為解決某類基本國情所致問題的對策。但因其意義重大而在改革開放之初就被賦予“基本國策”之名以引起重視，以致約定俗成；再如，水土保持政策屬於具有重大意義的部門工作，按前述應然標準不應該上升到基本國策層次。但由於1990 年代初的形勢使然，也在國務院頒發的文件中被明確為基本國策。綜上所述，三個層次的“明文規定”才是比較現實的基本國策確定標準。那麽，僅就這種實然標準而言，我國目前到底有哪些基本國策呢？（二）我國的基本國策的基本情況從實然標準看，可以認為我國現有七個基本國策，即計劃生育、男女平等、合理利用土地和切實保護耕地、對外開放、環境保護、水土保持、節約資源。盡管多數基本國策在重大文件和法律中都有所體現，也都通過法律或者相關文件說明了如何落實，但其實施現狀不盡人意，問題頗多。可以用三句話概括這些問題：名稱遭濫用、實施被擱置、沖突待協調。（壹）名稱遭濫用這種濫用是指兩方面的。壹方面，由於基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無相關法規限定對這壹詞組的使用，因此在許多公眾場合，各種級別的領導、專家乃至傳媒工作者將許多事務信口冠名為基本國策，導致了公眾對基本國策認識較為混亂；另壹方面，這壹概念被隨意使用，也沖淡了真正的基本國策應有的影響力，有關方面和公眾對基本國策容易失去應有的尊重和敏感。（二）實施被擱置實施被擱置有以下兩方面體現：有名無實，只有籠統的說教式的“應該怎麽辦”，卻沒有建立政策制定和實施環節的保障機制。例如，環境保護在相當長的時期內壹直處於邊緣化狀態，在人、財、物等資源配置和幹部政績考核等落實基本國策必需的保障措施上都沒有硬性規定，以致環境保護目標無法完成；實而不力。即便基本國策在有關保障機制上有所體現，但由於是否遵守基本國策的利益關系差別巨大且保障機制仍然存在漏洞（如對領導幹部的責任追究機制不健全）而落實不力。例如，在快速城市化過程中，征地和賣地之間的價差巨大，甚至成為地方政府主要預算外經費來源，以致地方政府對將耕地轉化為建設用地有強烈的違規動機。盡管農民承包的土地，具有生產資料、家庭財產、生活保障三種功能，侵占農民的土地，也就剝奪了農民生產生活的來源，但這種危機因為和經濟建設的短期利益、地方利益相沖突，且不能迅速、有力地體現在政績考核上，因而使保護耕地基本國策遭到陽奉陰違。（三）沖突待協調就實施效果而言，與實施被擱置具有同等影響的就是政策沖突。可以將其它政策與基本國策的沖突分為兩類：第壹類是條文沖突，即某些政策從字面上就直接有與基本國策相違背的地方；第二類是導向沖突，或者說某些政策形成了對基本國策執行效果的不利導向。條文沖突的情況，隨著政策制定的規範化和依法行政將越來越少，但政策導向沖突的情況卻日漸普遍。這可以計劃生育為例加以說明。盡管其制度化程度最高，但“十五”期間出臺的諸多普惠性惠民政策，並未考慮對計劃生育利益導向的影響。例如，2004 年開始實施的教育“兩免壹補”政策，尤其是2006 年開始全部免除農村義務教育階段學雜費，在相當程度上降低了群眾撫育子女的成本。由於享受政策的八類人群的劃分標準主要就是“經濟困難”，這樣的惠民政策反而可能起到激勵部分低收入家庭超生的效果。而且，目前享受政策的農村貧困學生多數來自雙子女或多子女家庭，有相當數量屬於違法生育子女，其中還包括了比例不高但絕對數量不低的還未接受違法生育經濟懲罰措施（繳納罰款和社會撫養費等）處理的。這種狀況有可能形成對群眾的誤導：反正讀書不要錢了，超生的孩子國家還要壹視同仁地補助學費，違法比守法更劃算。類似這樣的政策導向沖突，在產業發展與環境保護之間、在城市發展與保護耕地之間也還可以找出許多實例。這樣的政策沖突，顯然也影響了基本國策的實施效果。基本國策落實困難有其內在的可能性：基本國策代表了國家的全局、長期利益，而經常會出現個人、地方短期利益與國家全局、長遠利益不壹致的現象，這種情況下忽視甚至違背基本國策就具有了主觀可能性。從制度層面來說，這種可能性能最終轉化為現實，還有以下兩個方面的成因：（壹）理念沒有真正落實、保障制度存在漏洞盡管基本國策是對應於壹定的基本國情的國之要事，但其能否真正在國家發展決策和政策實施中占據應有的位置，卻取決於其是否能與治國主流理念相和諧。例如1980 年代初提出環境保護是壹項基本國策，似乎賦予了環境保護在治國中的基礎性地位。但環境保護和經濟發展還是分隔狀態；產業部門和環保部門分別決策，經濟問題和環境問題分別處置。這樣的結果，就是中國的總體環境汙染近於“失控”狀態。到1990 年代提出可持續發展理念後，才使環境保護理念與經濟發展決策結合起來。但環境保護還沒有成為主流意識，不足以影響和約束各級政府的經濟行為和人民的生活行為。直到科學發展、社會和諧成為治國主流理念，環境保護在國家發展中才可能完成三個轉變：保護環境與經濟增長並重，環境保護與經濟發展同步，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。這種情況下，環境保護才可能不因為過度追求經濟增長速度而被虛置。即是說，沒有與治國主流理念的和諧，基本國策的發展理念很難落實。理念只是壹方面，還必須看到，基本國策本身只是壹個概念，必須再經過政策保障制度的轉化才能落實。具體來說，盡管本文認定的基本國策都是在“國務院發”以上級別文件中明確的，但必須有配套的壹系列工作文件將基本國策細化為具體的思路、目標並明確有關保障制度，基本國策才可能轉化為實際工作（壹般而言，工作文件中的要素包括發展目標、資源配置、幹部考核以及政策協調等。通常的政策保障制度構成要素）。而我國基本國策實施被擱置的主要成因，正是基本國策保障制度存在漏洞：盡管多數基本國策都通過文件甚至單項法明確了與保障制度有關的規定，但這些規定要麽過於籠統含糊、要麽在保障制度上有缺項，使得基本國策落實效果欠佳。可以環境保護為例來說明基本國策配套制度缺失帶來的危害：環境保護中有禁不止現象很普遍，原因在於現有的環境行政責任追究機制不完善，已有的環境行政責任規定沒有很好地實施。很多“土政策、土規定”的出臺是由地方政府集體研究決定的，而《環境保護法》及其它相關政策中追究集體責任的法律制度不力且不完善。因此，壹些地方行政首長基於“弱法等於無法”、“法不責眾”的心態公開違反國家法律法規的規定，導致了環境保護中的“違法成本低、守法成本高”。顯然，如果在相關基本國策保障制度中沒有體現中國政策體系特色將領導幹部政績考核中的責任追究制放到異常重要的基礎性地位（如實施“壹票否決制），就很難保證實施效果（這壹條，既是計劃生育政策的經驗，也是環境保護政策的教訓：計劃生育政策在實踐中受到的重視和執行效果遠超環境保護，重要原因就是環境保護在很長時期內尚未建立像“納入幹部政績考核並壹票否決”這樣具有根本性意義的保障制度）。（二）政策過程欠缺、沒有建立協調制度壹個執行效果良好的政策，其結果好往往還可歸因於過程好。而即便像計劃生育這樣比較“強勢”的基本國策，也在政策協調方面遇到較大難題，這與我國政策過程普遍欠缺有關。壹個完整的政策過程包括政策制定、政策實施、政策評估、政策反饋四個環節。但我國的基本國策政策過程是欠缺的這是指基本國策應如何形成、形成後應如何指導其它政策、如何通過對基本國策執行效果的考察來修訂完善基本國策，這些都沒有形成制度。如果沒有從政策過程中反映基本國策在政策體系中的重要性，就難以保證基本國策的落實效果。而目前，在政策過程的四個環節中，七個基本國策都有所欠缺，影響最大的計劃生育和環境保護政策的欠缺。從政策過程而言，缺少這些環節或在這些環節中存在執行問題，也是基本國策名稱遭濫用、實施被擱置和沖突待協調的重要制度成因。由於政策制定環節沒有明確基本國策在政策體系中的地位，政策評估和反饋環節又缺失或無力，因此即便是計劃生育，也還是遇到很普遍的政策協調問題。考慮基本國策針對的是基本國情帶來的普遍問題，代表國家的全局、長遠、戰略利益，本來應該在政策體系中具有上位性，即其它相關政策在制定和實施中應該以基本國策為依據主動尋求政策協調（這是法律體系相互協調的經驗。在法律體系中，壹般遵循這樣的位序：憲法基本法單項法行政法規，下位法的制定和實施都要以上位法為依據，對許多法律還要進行“違憲審查”）。但因為其基本性和上位性沒有法定，不能體現在政策制定環節和政策反饋環節，以致產生了政策條文沖突和導向沖突現象。像計劃生育這樣比較強勢的基本國策，各地為了抓好這壹工作采取了多部門綜合治理以及在流動人口管理中計劃生育證“壹證管多證”的措施。但這些臨時舉措不是壹種系統的制度，存在大量非制度偶然因素和人治因素。在“十五”期間強調“依法行政”以及惠民政策的重要性相對超過計劃生育的情況下，這些本來就沒有依據的協調舉措很快消失。在目前的“科學發展、社會和諧”治國理念下，以反映發展質量為主的基本國策與治國主要理念的“和諧”已不再是問題。因此，對應於基本國策在實施中的三方面問題，建議從以下兩方面入手完善我國的基本國策制定和實施制度：標準法定、過程完整；國策上位、保障健全。（壹）標準法定、過程完整保障基本國策的政策過程完整是規範、保障基本國策的前提。首先是政策制定環節應該完整、規範，在有關法律或國務院發文件中明確基本國策的確定標準和這壹概念的使用標準，將其制定過程制度化，並規定基本國策的實施環節、評估環節和反饋環節的體現方式。其中的重點是應然標準實然化：根據前述分析，應然標準更規範，更有利於篩選出壹類需要超越別的政策來重點實施的更具基本性的對策。在法定應然標準的基礎上，梳理現行七個基本國策，做到有增有減、內容規範，確保基本國策都是通過完整、標準、嚴格的程序由全國人民代表大會或國務院這樣可以代表國家的權力機關明文產生的，基本國策壹旦產生就必須在政策過程的四個環節都得到體現。（二）國策上位、保障健全根據應然標準並借鑒國內外經驗，必須明確基本國策在政策體系中的重要性。這包括國策上位和保障健全兩方面。國策上位就是要明文規定基本國策在政策體系中的基礎性地位，保證其它政策在制定時以基本國策作為依據之壹並主動實現與基本國策在條文、導向等方面的協調。例如，在制定惠民政策時，可以考慮將是否符合計劃生育政策作為受益附加條件等。保障健全就是要在政策保障制度的各要素中都創造有利於落實基本國策的環境。例如，可以規定基本國策的相關目標都必須納入經濟社會發展年度計劃和中長期規劃並成為約束性指標，在人、財、物等行政資源配置和領導幹部政績考核上都應保證基本國策得到落實。尤其要註意的是，在中國現有國情下，在中國強政府的發展格局中，領導幹部的思想觀念、激勵機制在經濟社會發展中起到重要甚至關鍵作用，政績考核就是地方發展方式的指揮棒，基本國策的實施在很大程度上取決於領導幹部的政績觀。如果沒有落實到領導幹部的政績考核上，基本國策被架空的現象就很難避免。因此，建議將能體現基本國策且容易被忽視的指標（如環境保護、男女平等方面的）盡量納入領導幹部政績考核評價指標體系，而且權重應得到保證。(蘇楊楊文莊)