2007-4-3 15:9
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[摘要]經過十多年的調整和完善，我國分稅制初步奠定了地方稅體系的基礎。但是，按照建立規範的分級分稅制財政管理體制的要求，我國地方稅體系還存在壹些亟待解決的突出問題。完善我國地方稅體系，應在明確總體改革思路的前提下，采取具體措施分步實施。
[關鍵詞]地方稅體系；問題；反措施
壹，中國地方稅體系存在的問題
(壹)高度集中的稅權沒有被打破。
實行分稅制財政管理體制，不僅要求劃分中央與地方的稅收，而且要求適度劃分稅權，這既是分稅制財政管理體制對稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方稅收分配關系不可回避的問題。但從目前的現實來看，雖然中央稅和地方稅的劃分已經大致清晰，但稅收立法權仍然高度集中在中央。《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出:“中央稅、稅收享受權和地方稅的立法權集中於中央，以保證中央政令統壹，維護全國統壹市場和企業平等競爭？！拍壹張不起眼的照片可以嗎？凹殼和跛行？八個爸爸的機械壓制值多少？大便怎麽了？有什麽不好？在帝ⅲ巰基面前溺水的姿勢？秘訣是什麽？秘訣是什麽？陰劍5陰抑暗鈉？Ba m？我的腿怎麽了？? u魅ā ⑺奧克傲世？ā ⒅窮┧籮沼甌jing?？Kouna？σ沒有？蒂姆。性覺醒，u-尼姑庵指燒？妳為什麽不熬夜？閩馗馗馗？妳覺得純魷魚怎麽樣？桓？哎？吸管？本余壹頻率屏幕？於？桓？妳自大嗎？名校？現在嗎？說稻草刺耳嗎？霓虹燈紙扭？/p & gt；
(二)地方稅體系過於薄弱，缺乏主體稅種
根據分稅制改革的相關規定，分配給地方政府的稅種數量相當多，但這些稅種往往是小稅種，稅源分散，征管難度大，稅收收入少。稅源集中、稅收收入大的稅種，要麽歸入中央稅(如消費稅、關稅)，要麽歸入* * *稅享受(如增值稅)，中央占很大份額。營業稅是地稅系統中比較大的壹個稅種，但是鐵路部門、銀行、保險公司總行繳納的營業稅都是中央集中繳納，這就使得它是享受稅收的。個人所得稅是市場經濟條件下壹個非常重要的稅種。1994分稅制改革的時候，因為收入數額小，征管難度大，所以劃歸地方稅。但近年來隨著收入的增加，被中央調整為享受稅收。簡而言之，地方稅體系單薄，分稅制改革以來沒有解決主體稅種缺失的問題。雖然分稅制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下進行的，但畢竟在增量收入分配中，中央政府占據著絕對的主導地位。隨著時間的推移，收入增量越來越大，分配向中央傾斜，而地方政府的事權和支出責任越來越大，單薄的地方稅體系對地方政府財力的負面影響越來越明顯。這種情況越到基層財政，尤其是縣鄉財政，就越嚴重。在無法通過正常分稅制渠道獲得充足財力、收支矛盾突出、稅權劃分高度集中、地方財政無法通過增加地方稅收收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權限和收費規模來保證政府職能的實現。此外，我國地方稅體系的稅種設計不能適應社會經濟快速發展的要求。遺產稅、贈與稅、社會保障稅、環境保護稅等稅種壹直沒有開征，稅收征管功能受到很大限制。其他地方稅，如房產稅、城市維護建設稅、土地使用稅等。，還不適應形勢發展的要求，需要進壹步改革和完善。
(三)地方稅體系不夠穩定，內外有別。
實行分稅制的目的是通過調整中央和地方的分配關系，保證各級政府所需的財力，調動兩級政府生錢、聚錢、管錢的積極性。要實現這壹目標，就要保證系統的相對穩定性。如果制度變遷過於頻繁，地方政府就不容易產生穩定的預期，進而合理安排自己的行為。近年來，在中央稅收體系得到加強、中央稅收收入占稅收總收入比重不斷提高的前提下，中央政府陸續調整了地方稅收體系中發展較好、征管方便、稅源較廣的稅種的稅目或稅率。比如金融業提高了營業稅稅率，對個人存款利息征收個人所得稅，但收入全部歸中央。幾乎每壹項新的增稅措施都有利於中央財政收入規模的擴大，而減稅的大多是地方稅，如固定資產投資方向的調整、企業所得稅、農業稅、契稅政策等等，從而影響了地方稅體系的相對穩定性。此外，現行地方稅體系適用企業所得稅、車船使用稅、房產稅、城鎮土地使用稅等。對內資企業，外商投資企業適用所得稅、車船使用牌照稅、城市房產稅等。，而固定資產投資方向調節稅(暫不征收)、城市維護建設稅等稅種只適用於內資企業。這不僅不利於內外資企業公平稅負、平等競爭，也不利於我國稅制與國際稅制接軌。
(四)地方稅收立法水平不高。
我國目前沒有壹部基本的稅收法律來指導整個稅收制度，不利於對稅收的性質、功能、立法原則、管理體制、中央和地方稅收立法權和管理權、各級稅務機關的職責、政府與稅務機關的權限劃分、地方稅的征收和調節等作出科學、合理、具體、嚴格的規定，整個稅收制度缺乏基本的法律依據和行為規範。對於地方稅，大多以行政機關頒布的條例為依據。從加強稅收法制建設的角度來看，顯然立法程序沒有完成，使得地方稅的權威性、規範性和嚴肅性沒有得到充分體現。
(五)地方稅收征管領域存在的問題不容忽視。
首先，國稅局和地稅局在地方稅收征管權限劃分上存在的問題需要研究解決。分稅制改革建立了國稅和地稅兩套稅收征管體制，明確規定國稅系統負責征收中央稅和* * *稅，地稅系統負責征收地方稅。但在具體操作中出現了以下問題:第壹，從征稅權的角度來看，壹些地方稅收入，如個稅、涉外稅等，由國稅局征收，城建稅稅基因其附加稅性質，大部分由國稅掌握。地稅部門不能對自己的收入充分行使管轄權，不能有效掌握自己的稅源，容易造成地稅流失。這不符合建立國稅、地稅兩套稅收征管機構的初衷，也未能完全實現按照收入歸屬劃分稅收征管權限的目標，從而造成了地稅與國稅之間壹些難以協調的矛盾。二是征稅權與其他執法權脫節。壹些地方收入由國稅局征收後，其他執法權如管理權、檢查權、復議權如何與征稅權保持壹致，存在壹些難題。從稅收管理權來看，按照現行規定，地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人有稅務登記權，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務登記權，造成征稅權和管理權的脫節，削弱了這些納稅人向地稅機關申報納稅的意識；從發票管理權來看，現行規定按照流轉稅的歸屬來劃分普通發票的管理，導致地稅部門對大部分分管納稅人沒有發票管理權，失去了“以票管稅”加強稅源控制的有效手段。
其次，地方稅收征管與地方分級財政體制脫節。為了平衡國稅和地稅機構的待遇，穩定地稅隊伍，地方政府也采取了對地稅征管機構的垂直管理。這阻礙了地方預算收支計劃的確定和執行，強化了市縣地稅機構相對於地方財政的獨立性，不利於稅收收入的及時足額入庫。
二，完善我國地方稅體系的對策
(壹)總體改革思路
首先，要完善我國的地方稅體系，就要有壹個寬廣的視野。我們不應該以地方稅體系來談地方稅體系。要把改革和完善地方稅體系作為完善我國分稅制財政管理體制的基礎性工作。要以合理劃分政府與市場的關系、合理劃分政府間事權和支出責任為采取各種對策的前提，以確定合適的分稅制方式、實現中央與地方財政分配關系的協調為完善地方稅體系的目標和歸宿。其次，為適應當地社會經濟發展和各項事業的要求，應本著簡化稅制、公平稅負的原則，對地方稅制的構成進行必要的調整，廢除舊稅種，開征新稅，調整現有稅種，合並內外稅制。第三，應當認識到，確定相對獨立的地方稅權是完善我國地方稅體系的重點和難點。完全依靠中央政府來調整和完善地方稅制，由於信息不充分的制約，實際上很難優化地方稅制，尤其是從動態的角度來看。便於調動地方政府的積極性，發揮其比較優勢，從而因地制宜地制定相應的對策來優化地方稅制。最後，配合中國經濟的整體改革思路，我們還應該采取“漸進式”的改革思路來完善中國的地方稅體系，本著“先易後難”的原則選擇改革措施，並采取具體措施分步實施。
(二)分步實施的具體措施
1.近期對策
(1)稅費調整
(1)取消屠宰稅、筵席稅等不適應社會經濟發展要求的舊稅種。在取消農業稅的背景下，應將現行稅制擴展到農業，逐步建成城鄉壹體、充分體現公平與效率原則的現代稅制。
②征收新稅。首先是燃油稅。將現有的車輛收費改為稅收，以規範征管，降低成本。燃油稅以油價為計稅價值，稅率可以設計在5%左右。為了照顧地方利益，便於征管，最好在銷售環節征收，由銷售方支付。二是環保稅。現有的環境收費應改為環境保護稅，對汙染行為或汙染物進行征收。主要對排放廢氣、廢水、廢物、噪聲等四種行為征收。納稅人是汙染的制造者。為了反映四種汙染對生態環境的不同危害，可以設計和實施不同的稅率。第三是教育稅。將現有的教育費附加、職工個人教育費和農村教育費改征教育稅，以納稅人的銷售收入為計稅依據，適宜稅率約為1%，由各省、自治區、直轄市人民政府確定。第四是社會保障稅。建立完善的社會保障體系是市場經濟健康運行的重要保證。世界上大多數國家都開征了社會保障稅。我國目前征收的各種社會保險基金，雖然具有直接惠及繳費人的性質，但主要是稅收，部分省市已經由稅務部門征收。借鑒國際經驗，積極創造條件開征社會保障稅，可以有效克服社會保險統籌基金繳納和使用管理中的混亂，充分發揮稅收的功能作用，促進社會保障健康發展。
③調整原有稅種:壹是調整營業稅，將行政服務收費納入征稅範圍，從制度上擴大稅基；確定混合銷售行為的具體標準，從政策上劃清征收增值稅和征收營業稅的界限，努力避免混合稅、混合檔次；將金融業營業稅稅率降至5%，以減輕稅負，促進金融業發展；不再征收相同的所得稅。對住房出租的租金收入，征收營業稅的，不征收房產稅。二是調整資源稅。擴大資源稅征收範圍，將水資源、森林資源、草原資源納入征收範圍，支持“環保工程”建設和生態環境改善；適當提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅負，限制不可再生資源的過度開采；將資源稅轉為資源稅，以規範征收管理，降低征收成本，推進稅費改革。三是調整城市維護建設稅。首先，擴大征收範圍，凡有經營收入的單位和個人，無論境內外企業還是個人，都明確為城建稅納稅人。其次，將征收方式由追加征收改為自主征收，以銷售收入為計稅依據；我們可以考慮由中央政府制定壹個範圍稅率，而不是在中國按照行政區劃來設計分級稅率。具體適用稅率由省、自治區、直轄市人民政府根據當地經濟發展和城鄉建設發展情況確定。範圍稅率可設計為1% ~ 2%。第五，調整個人所得稅。首先是將現行的分類稅制改為綜合稅制或綜合分類稅制。二是全面強化個人收入自行申報納稅制度，嚴把扣繳源頭。再次，稅前扣除標準科學。國家沒有統壹規定具體扣除標準，而是根據經濟發展、職工收入、物價指數等經濟指標規定幅度，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際在規定幅度內具體確定。最後，合理界定生計費用扣除標準，可以從目前以個人為單位逐步向家庭和個人並存轉變，充分考慮家庭因素，照顧家庭利益。
(4)調整已成為稅種的企業所得稅。壹是要簡並稅率，不分經濟性質、規模和地區差異，統壹實行30%左右的比例稅率；確需實行稅收優惠的，可以在壹定期限內減免稅收。二是統壹稅基。無論企業的經濟性質和行業差異如何，所得稅應納稅所得額的確定和稅前扣除的範圍和標準必須基本統壹，由稅法明確規定，不受企業財務制度的影響。第三，規範稅收優惠政策。所得稅優惠政策應主要體現在具有國際競爭比較優勢的高新技術產業和機電、紡織、服裝行業。
(2)合並內外稅制。壹、適應WT0規則，盡快統壹內外資企業所得稅制度:簡並稅率，不考慮經濟性質、規模和地區差異，統壹30%左右的比例稅率；確需實施稅收優惠的，可以在壹定期限內減免；統壹稅基，所得稅應納稅所得額的確定和稅前扣除的範圍和標準必須統壹；稅基由稅法確定，不受企業財務制度影響；規範稅收優惠政策，所得稅優惠政策應主要體現在高新技術產業和在國際競爭中具有比較優勢的機電、紡織、服裝行業。其次，將對內對外征收的房產稅與城市房地產稅結合起來，制定統壹的房產稅:改變計稅依據，與國際慣例接軌，將房產原值扣除壹定比例後的余額計算方法改為評估值，公平納稅，減少稅收流失；完善稅率設計，由中央統壹制定比例稅率，以適應我國地域遼闊、地區經濟發展差異較大的實際情況，便於地方政府因地制宜確定適用稅率。第三，制定統壹的土地使用稅。現在很多外資企業和大型內資企業都不在城鎮，而是在城鎮以外的地區。因此，將原“城鎮土地使用稅”改為“土地使用稅”更為準確；內外資企業和其他納稅人應統壹征收土地使用稅。建議修改《中外合資經營企業法》中關於外商投資企業不征收土地使用稅的規定，以落實國民待遇原則。
(3)調整稅收劃分方法。第壹，把鐵路部門、銀行、保險公司的總公司繳納的營業稅歸入地方固定收入，讓營業稅成為真正的地方稅。第二，在統壹內外企業所得稅制度的基礎上，近期可以將企業所得稅收入全部劃轉給地方政府，以滿足地方經濟發展的需要。中央減少的收入可以通過個人所得稅分成中央稅來彌補，有利於收入的公平分配，符合國際慣例。
(4)解決地方稅收征管中存在的問題。首先，本著“分權、分稅制、稅收征管”的原則，解決國稅和地稅部門在征管權限和範圍上的交叉問題。對少數確實需要國稅部門征管的地方稅收征管業務，盡可能不采取模糊的、無約束力的協商方式，而是要明確代理人的責任，並采取必要的監督制約措施。此外，與國稅業務相關的地方稅應完全劃歸地稅部門征管，這可能會導致操作上的壹些不便，增加征管成本，但從長遠來看，對於規範地稅征管體制來說，利大於弊。其次，按照“壹級政權、壹級事權、壹級財政、壹級預算”的原則，規範各級地方政府的稅收征管範圍，改變地方稅務機構的垂直管理格局，實行橫向管理。地方稅務機構向同級政府負責，便於協調地方收支關系。第三，屬於壹級政府的地方稅的征管，應該由地稅部門合並統壹。
2.中長期對策
(1)解決稅權過度集中的問題，調整地方政府收費大於稅收的格局。根據現狀和國際經驗，調整和完善我國稅權劃分，需要從總體思路上把握以下兩個要點:壹是摒棄傳統的稅權過度集中的模式，走適度分權的道路，高度分權的模式行不通。選擇相對集中的中央稅權模式壹方面是考慮到中國的特殊國情，另壹方面也是借鑒國際有益經驗的必然結果。其次，在適當下放稅權的同時，整頓和規範地方收費權。要以現代市場經濟為導向，對現行的各種名目的收費按其性質和類別進行分流，還其本來面目，發揮其獨特的功能。采取多種渠道分流收費:堅決取消各種名目的亂收費或重復收費；符合國際慣例的必要的“手續費”、“使用費”等少量費用仍保留，可以繼續以收費形式收取，但收費標準要適當，要有嚴格的制度規定；對於那些不以提供公共設施或特定服務為目的，而以獲取財政收入為目的的收費，應改為稅收。由於原有收費千差萬別，中央立法難以統壹，需要地方稅收立法配合。因此，應盡快賦予地方政府相應的地方稅收立法權，這是收費能否變為稅收的必要條件。對不再體現政府職能，而實際上是通過市場渠道形成的收費，要轉化為經營性收費，依法征稅。
(2)解決地方稅體系中的主體稅種問題。康佳等學者明確指出，在五級政府框架下，地方財政不可能按照分稅制分級框架完成財政撥款，也不可能有穩定的稅基，至少在基層是如此。因此，他們主張減少政府層級，以鄉鎮政府為縣政府的派出機構，以市政府為省政府的派出機構，從而形成中央、省、縣三級政府結構。這為地方稅主體稅種的選擇提供了基礎條件，也便於與國際接軌。省級政府可以以營業稅為主體稅種，縣級財政以房產稅為主體稅種，形成穩定的分級分稅財政體系。
(3)提高地方稅的立法層次。首先，要加快研究制定符合我國國情的稅收基本法。這部法律不僅要規定中央稅制和地方稅制的主體稅種，還要規定立法權、管理權、收入規模、稅種設置、管理體制、雙方權利義務、稅收執法手段，還要規定稅務機構的設置和管理制度，為加快地方稅制建設步伐創造基礎條件。其次，應積極創制行政機關制定的地方稅法規和規定，並提請全國人大審批，使之成為嚴格的稅法，以增強地方稅體系建設的規範性和權威性。
參考資料:
蘇明。我國地方稅權劃分中存在的主要問題[J].財稅，2000，(10)。
[2]四川省地方稅務局課題組。優化地方稅體系研究。
[3]康佳和白景明。中國地方財政制度安排的基本思路[J].金融研究，2003，(8)。
[4]王建書。改革和完善地方稅體系的基本構想[J].中國金融，2004，(4)。