湖南省統計局 2004-04-15 12:49:14
進入新世紀，我國在總結上壹輪周期性普查的基礎上，相繼組織了第五次人口、第二次基本單位兩次大型國情國力調查。盡管都取得了成功，然而在組織過程中，統計部門卻遇到了難以想象的困難，付出了巨大的努力，深感普查工作的責任、壓力以及獲得真實有效數據的難度越來越大。中國周期性普查如何進行，是管理層和統計部門研究和思考的重要問題。
壹、什麽是周期性普查制度
普查是指壹個國家或壹個地區專門組織的壹次性、大規模的全面統計調查，它通過逐個調查壹定時點上或壹定時期內的社會經濟現象的情況，收集整理和提供反映國情國力情況的統計數據。普查資料具有全面、系統、準確可靠的特點，是制定國民經濟和社會發展計劃、實施科學決策和開展抽樣調查的基礎。由於普查需要投入大量的人力、物力和財力，不可能年年、事事進行，只能對主要的調查項目，每隔若幹年進行壹次，即周期性普查。周期性普查制度在世界上已有數百年的歷史，並被大多數國家加以運用。我國的周期性普查制度建於1994年，經國務院批準的周期性普查項目有：人口、工業、農業、第三產業和基本單位普查等。其中，人口、第三產業、工業和農業普查每隔10年、分別逢0、3、5、7年份進行，基本單位普查每隔5年逢1、6年份進行。從1990-1999年的十年間，我國相繼組織實施了第壹次第三產業、農業、基本單位普查，第三次工業和第四次人口普查，取得了國民經濟和社會發展的重要基礎數據，較為全面反映了我國的國情國力。縱觀每次普查，都有不盡人意的地方，尤其是進入新世紀組織的兩次普查表現的更為突出。普查作為基本的統計調查方法，經過數百年的實踐檢驗，其科學性、合理性毋庸置疑，而我國普查制度遇到如此之多的困難和阻力，只有從我國的具體國情和周期性普查制度本身去尋找。
二、影響周期性普查制度順利實施的原因
目前，我國的經濟體制改革和對外開放正向縱深發展，造成上述問題的原因很多，既有體制方面的，也有制度本身的，歸納起來主要有以下幾個方面。
1、周期性普查制度不完善。第壹輪周期性普查結束後，應對周期普查制度進行全面、深入、系統的總結，盡管國家在這方面進行了壹些有益的工作，但很不到位，上壹輪普查中發現的壹些問題未得到有效解決。壹是普查機構不健全。新成立的國家級普查機構是壹般性事業單位，僅相當於壹個專業司，規格較低，並且職能尚未最後確定。省級普查機構尤其是大部分市、縣級的普查機構沒有建立，普查機構的整體功能未得到充分發揮。二是缺乏總體規劃和設計。普查方案的設計基本上由國家統計局各專業司承擔，各專業司在設計普查方案時，大多從自身的需要出發，缺乏應有的溝通，在統計標準、名錄庫的使用等方面不統壹，造成普查項目之間在普查的範圍、對象、指標的設置等方面出現重復交叉。不僅增加了普查的工作量，而且還大大降低了普查制度的合理性和科學性。三是普查項目的安排仍維持原狀，該合並的沒有得到合並，專項調查、臨時調查有增無減，往往是這次普查還沒有完成結束，下壹個普查又拉開了序幕。如2002年底是第二次基本單位普查登記的關鍵階段，基層統計單位還要承擔繁重的統計年報、第五次人口普查的資料開發、1％人口抽樣等項工作；再如2002年，基層統計部門在繼續做好第五次人口、第二次基本單位普查的同時，還要迎接投入產出調查、三產普查的前期準備等。有的政府領導在壹屆任期內要承擔三項以上的普查任務，其重視程度自然下降；基層單位的壓力不言而喻，身兼多職的基層統計人員常年處於疲憊狀態，無法全身心地投入到某項普查中去，直接影響了普查工作的效率和數據質量。四是調查方式單壹，技術手段落後。我國目前組織的各項普查，都是采用發放普查表，動用大量的普查員直接入戶采集普查數據，采用郵寄、網上填報的幾乎沒有，具有數據錄入、語音識別功能的電話調查系統，我國幾乎是空白。普查員大多從各部門和單位抽調，素質參差不齊，而要讓他們在很短的時間內熟悉統計專業理論和相關知識，掌握正確的報表填報方法和規定要求，僅靠幾天的培訓，難度很大。
2、社會配合程度低。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，周期性普查面對的社會環境日趨復雜。壹是市場經濟條件下，人們更關註與自身利益密切相關的事件或現象，加之宣傳工作不到位，社會公眾尤其是部分調查對象對普查了解認識不夠，配合意識低，參與性不強；二是壹些管理部門的負面效應。有些部門以收費為主，管理教育較少，使調查對象蒙上管理就是收費、調查就是查賬的陰影。如個體經營單位的管理部門涉及工商、稅務、物價、公安、城建、衛生、技術監督、環保和街道等，對個體經營單位只註重收費或"以罰代管"，而對其生產經營中遇到的困難，如項目資金、權益保護、市場信息等難點關心不夠，使個體經營者對行政管理的理解和信任度大大降低，對政府部署的調查任務甚至有抵觸情緒。
三是地方部門的利益。由於管理體制上的因素，壹些地方政府和行政管理部門受各種利益機制的驅動，為了局部和自身利益，其掌握的行政管理資料不能很好地提供（如基層幹部怕考核、基層單位怕多繳有關費用等），這樣也增添了普查工作的難度。
3、普查經費籌措困難。按照我國現行財政制度規定，普查和大型調查經費由中央和地方各級政府***同負擔，並列入相應年度的財政預算。國家統計局、財政部也為此聯合下發過文件，然而，文件僅規定了普查經費的籌措原則，各地應負擔多少沒有壹個較為科學的量化標準，缺乏可操作性，經費在籌措過程中困難重重，地區差別很大。市、縣（區）級尤其是經濟落後地區、貧困地區可謂苦不堪言。如第五次人口普查，經濟發達的省份比全國第壹人口大省高3-5倍，部分地區的"五普"經費至今沒有完全到位；再如第二次基本單位普查，有的省份，從6月份開始準備到12月份普查登記，全省有五分之壹的縣（區）啟動經費未到位，有啟動資金的市、縣絕大多數資金不能滿足需要。由於普查經費的不足，使普查的前期準備不充分，如基本辦公條件、設備、通訊跟不上，宣傳發動，尤其是培訓不到位，本應該擴大的普查範圍、規定的普查內容、必要的模擬操作等項工作得不到很好落實，該掌握的內容沒有掌握，該解決的問題沒有解決，造成普查表的填報差錯較多、質量不高，大大地降低了培訓在普查工作的作用。目前，普查經費的不足已嚴重影響著各項普查工作的正常開展和各級統計機構的工作情緒，直接威脅和動搖著周期性普查制度的完善和發展。
三、周期性普查制度的發展方向
1、加強普查立法。普查是重大的國情國力調查，是國家管理經濟和社會的重要基礎。
美國建國伊始，即確定了十年壹次的人口普查，後以法律的形式固定下來，並賦予更為完善的內容而延續至今。我國要加快周期性普查制度的立法步伐，要以法律的形式將普查項目的設置、範圍的確定、方案的設計、經費的籌措、宣傳動員、組織實施以及獎懲辦法等規定下來，使普查的各項活動均在法定的範圍內進行，普查的整體工作盡快納入法制化、科學化、規範化的軌道。
2、建立和完善普查機構。輕型、高效的普查機構是搞好普查工作的重要保證。我國周期性普查制度暴露出的壹個重要問題，就是沒有壹個常設的工作機構專門負責各項普查的統籌規劃和整體安排。為此必須建立強有力的普查組織機構，統攬普查全局。國家級普查機構應提高規格，承擔所有普查方案的規劃和普查方案的設計以及普查的組織實施。鑒於普查的大量工作在基層。省、市、縣三級普查機構的規格可定為副廳、副處和副科，實行公務員管理，行使政府管理職能。對跨區域或建設周期較長的大型項目（如三峽工程、黃河小浪底等）
應設立普查派出機構。要在全國建立起職能健全的普查領導機構和組織機構，保證普查工作的高效運轉。
3、科學設置普查項目，合理確定普查內容。普查項目對普查整體功能的發揮至關重要。
為此，各項普查項目的設置和內容的安排要做到科學、合理。壹是合理設置普查項目。現有的普查項目應進行調整和歸並，具體講：保留人口普查和農業普查，逢0、7年份進行；工業、第三產業、基本單位普查以及日後開展的建築業、對外經濟普查等列入經濟普查，逢4、9年份進行。這樣，十年四次普查任務，既能減輕各級政府和基層統計部門的壓力和負擔，又能進壹步增強普查資料的可比性和適用性。二是合理確定普查內容。普查內容的合理程度直接決定著普查工作的實效。為此，在確定普查內容時，首先要進行調查研究，了解政府、部門、社會公眾以及有關數據用戶希望通過普查得到什麽樣的數據或信息，然後對這些需求進行鑒別；其次要充分考慮普查資料的獲取方式、難易程度以及資料的可比性等；再次應著重考慮普查費用的支持程度和基層的承受能力。
4、建立健全統計單位名錄庫。世界發達國家的普查工作之所以能夠直接向企業發送調查表，減少普查員直接入戶的工作量，實現普查的高效率、低成本，是因為他們有壹個儲存量大、涉及面廣、標準統壹、適時更新的統計單位名錄庫，如美國的SSEL，法國的企業名錄庫等。我國基本單位的管理部門較多，各部門之間缺乏銜接，標準不統壹，至今也沒有壹個完整的、標準統壹的、全面反映社會經濟活動的名錄庫。為此，應加大基本單位名錄庫的建設步伐。壹是成立領導協調小組。由於名錄庫的建立是壹項復雜的系統工程，涉及部門和單位較多，國家應成立規格較高的基本單位名錄庫建立協調小組，協調各職能部門，並明確統計部門具體負責名錄庫建立的有關事宜。二是制訂和使用統壹的統計標準。要按照國際慣例制訂和完善我國單位劃分和代碼、國民經濟行業分類標準和代碼、職業分類代碼和行政區劃代碼等項統計標準。三是工商、編制、稅務、技術監督等職能部門應定期、及時向統計部門提供行政登記資料，建立行政登記資料交換制度。四是對建立起來的名錄庫，國家要撥專款進行維護，切實做好名錄庫的更新。
5、實現普查手段現代化。普查手段的現代化是提高工作效率，減輕普查工作量的關鍵因素，應在這方面多下工夫。從調查方式看，要積極引用先進的調查方式，如計算機輔助電話調查系統（CATI），增加網上、郵寄等新興調查的份量；從數據處理講，全國要實行統壹的數據處理方案，積極運用光電錄入等先進手段，同時應將壹些優秀的統計分析軟件（如SAS、SPSS 等）運用到普查數據處理分析中來；從管理手段來講，要加大磁介質的份量，實現普查數據的高效、安全。
6、強化輿論宣傳，增強公眾的參與意識。普查是壹項浩大的社會系統工程，取得社會各界尤其是調查對象的理解和支持至關重要，因此，必須強化普查的宣傳動員。壹是國家級普查機構、宣傳主管部門要制訂出切實可行的宣傳意見，宣傳部門要列入年度工作規劃，嚴禁任何單位以任何理由消極對待或收取有關費用。二是在宣傳的內容上，要著重宣普查的重要性、必要性以及給國家、單位和個人帶來的好處；普查的內容、方式、方法；調查對象配合普查的法律性以及如何配合普查的有關規定和要求；普查機構和普查人員對普查資料的使用範圍、管理原則和保密規定等。三是在形式上，要充分利用廣播、電視、報刊、標語、民間文藝演出等形式，對具備壹定條件的調查對象也可以發送電子郵件，直接進入調查用戶，采取多種形式進行廣泛深入的宣傳。要通過宣傳，使社會各界關註和重視普查；使調查對象了解和認識普查，增強法律意識，消除思想顧慮，積極主動配合普查工作。
7、合理核算普查經費，確保落實。普查經費是普查工作的基礎，是普查成敗的關鍵。
為此，普查經費應作為完善我國周期性制度的關鍵問題加以重視。壹是普查經費應依法予以保證。二是國家可根據每項普查的任務輕重、工作量大小，提出經費的總預算，並明確各級政府負擔的基本項目和範圍。在經費標準的制訂上要充分考慮各地的綜合經濟實力、地理狀況、人口、土地面積、單位數多少等基本情況，合理確定各地普查經費標準，以政府或財政部的名義下發，並適時檢查和督導經費的落實，避免普查工作結束了，而普查經費還遠不到位，使普查機構背上債務負擔的現象再度發生。三是國家在對普查經費綜合考慮的基礎上，應對全國的重點貧困地區給予必要的補貼，以保證貧困地區普查工作最基本的需求。四是普查機構也要充分發揮自身優勢，積極承擔有關部門或單位委托的調查項目或數據處理工作，積極拓寬籌資渠道，以緩解普查經費的壓力。