2008年8月至2009年3月，在北京市人大常委會財政經濟委員會的協助下，“地方財政支出現狀調查分析課題組”以北京市各市(縣)政府為樣本，走訪了市財政局、市審計局、東城、西城、海澱、平谷的人大以及部分區縣的財政、審計、監察部門，訪談了10余名行政事業單位會計人員。
痼疾壹:過度公務消費成了集體活動。
調查顯示，公款吃喝、公費旅遊、修建高檔樓堂館所等巨額公務消費已成為政府普遍的集體活動。
表現之壹，既得利益者抵制或變相抵制制度約束。比如出國留學，基本上已經演變成了各種行政事業單位的壹種福利待遇，當財政部門要求削減出國留學經費時，就會遇到壹些阻力。公車改革阻力最大，甚至出現過改革後不得不停止更多財政投入的情況。雖然各地的具體改革方案不盡相同，但都有壹個共同的特點，即改革的對象是主持改革的決策者和執行者。
改革失敗的原因在於，改革政策過於關註如何補償既得利益者的損失，而忽視了現行體制和“改革”的結果對公共財政和納稅人造成的損失和傷害。
第二，對電力部門的約束薄弱。通常是政府、財政、稅務、法院等權力部門有能力建設高檔樓堂館所。比如某地方財政局嚴重超標的辦公樓項目，已經被當地發改委、規劃局等四五個政府部門正式批準。按照當地紀檢監察部門的分析，“因為財政局是權力單位”，相關部門存在“礙於面子、不堅持原則的問題”，從而形成了財政局怎麽批怎麽報的局面。對於地方政府職能部門的約束，依然如此。可想而知，對黨政“壹二把手”的約束自然是無力的。
第三，因為現有制度的漏洞和不合理。行政事業單位往往是為了花錢而花錢。比如某部門研究室科研項目延期壹年，但項目經費使用期限沒有延長。然後按照制度要求，必須按照原定期限突擊花完所有的錢，花不完還得安排國內外公檢。類似的情況並不少見。壹些單位之所以集體用公款吃喝，往往是為了花錢。
第四，普遍缺乏公共財政觀念。朋友聚會買單，最後壹個站起來說:“我來付，單位可以報銷。”於是大家欣然接受，甚至達成了這樣的理解:能花公款就不用花個人的錢。“別人占不了便宜，公款也占不了便宜。”公共部門、兄弟單位、上下級之間用公款熱情相待已經成為壹種時尚；節假日前提醒下屬“別忘了表達自己的感受”很正常；上級部門到了下屬單位，吃飯遊泳成了習慣。當同壹個系統單位在不同省份進行禮遇交換，交換需要的物品時，過度的公務消費就會形成壹種集體活動，再加上“法不責眾”和“從眾心理”，就很難控制公務消費問題。
頑疾二:年底突然花錢越來越厲害。
每年第四季度，各大商場、圖書大廈的“團購卡”都處於“熱賣”狀態，前來購買的預算單位絡繹不絕。這只是“年底花錢”的表現之壹。“年底突擊花錢”的弊端顯而易見，不利於財政資金的合理使用，造成浪費，影響財政支出預期效果的實現。近年來，“年底突擊花錢”呈愈演愈烈之勢。雖然不同地區、不同預算單位“年底突擊花錢”的情況不同，但這種問題在財政資金流量較小的基層地方政府並不明顯。然而，所有急於在年底前把錢花完的“預算單位”，初衷都是壹樣的:擔心如果結余“清零”，來年的財政撥款額度可能會受到影響。
這種運行結果主要是由預算編制和執行中的幾種情況造成的:
第壹種情況，預算單位的預算是假的。在項目預算編制過程中，預算單位結余過多，財政資金下撥後，壹時安排不了，不得不在年底突擊花錢。這種虛假預算的心理很容易分析出來，與其擔心未來有很多不確定因素和不可預測性，不如留有余地；只是為了彌補公共資金的不足；還是單純受利益驅動，財政資金越多越好，不是白給的。
第二種情況，預算單位前期執行慢。預算執行“前松後緊”是普遍現象。或者計劃粗糙，前期工作不緊；或者前期擔心錢不夠不敢花；還有壹些客觀因素，如政府采購時間長導致財政支出延遲；部分項目壹時未能完成相關手續，延誤了開工時間，造成財政支出後移；由於工程項目的檢查驗收期，或者某些修繕項目(如大學生宿舍)只能在節假日和其他特殊問題，如回遷時才能開工。
第三種情況，部分財政資金撥付較晚，金額不確定。就預算單位而言，下半年能從財政部門“收到”多少錢，或者財政部門還能追加多少錢，都是未知數。有時候壹些財政資金下撥很晚(比如11月、2月)，導致年底花錢在所難免。
頑疾三:再分配忽視利益，財政支出效率低下。
近年來，隨著財政收入的逐年增加和構建和諧社會目標的確立，政府對民生建設的財政投入呈快速增長趨勢。與此同時，各級政府財政支出效率低下的問題凸顯出來，主要表現為撥款慢、資金閑置、設備閑置、重復建設、重復撥款，財政投入效率不高或效果不明顯。
從財政資金分配的效率來看，決策失誤是財政支出效率低下的主要原因。有很多“形象工程”“政績工程”浪費人的錢，毫無用處。由於缺乏科學論證和法定程序，大量財政資金分配項目被重復建設和分配。如2006年，北京市審計局抽查昌平等7個區縣專項補助資金管理使用情況，發現6個區縣有31個項目多頭或重復申報，涉及補助資金3.7億元。在基本建設投資方面，由於條塊分割，許多預算單位不僅可以從同級政府獲得財政資金，還可以從上級行業主管部門獲得二次分配。再加上缺乏統壹的規劃和協調，“路在不斷被切開”。2006年4月14日至2月22日，北京永定路段分四次由四個管線單位開挖。錯誤的決策不僅不能實現社會資源和公共資源的優化配置，還會造成巨大的損失和浪費。
從財政資金的使用效率來看，資金閑置、設備閑置、工程質量差等問題往往導致政府投入更多的財政資源來實現預期目標，財政宏觀調控和社會調節的功能大打折扣，公共產品相對“昂貴”。如2006年，北京市審計局抽查了20家醫院5.37億元設備購置項目資金的使用情況，當年設備購置支出僅為261億元，新購設備中僅有3家醫院投入使用；2005年，北京市兩級財政在房山、懷柔、門頭溝、平谷、密雲、延慶6個區縣投入1350個村衛生服務站。第二年由於醫護人員不足、運營資金不足、前期選址不合理、未建設必要的工作生活設施等原因，有65438人。
許多政府投資項目前期工作不實，概算粗糙(甚至有的故意壓低概算以獲得批準後再追加)，招投標制度不完善，建設監管機制沒有發揮應有的作用。實際操作中，違法現象普遍，轉包、偷工減料、趕工期等問題時有發生。比如剛剛投入使用的北京西站，漏洞百出。
頑疾四:屢審屢犯，法律沒有威懾力。
目前，我國對預算執行的審計力度不夠。但對於超預算支出、虛列支出、挪用、擅自改變資金用途、預算執行緩慢等審計內容上的“屢犯”，不少被審計單位仍“有恃無恐”。
發現財政支出存在“合法不合理”等特殊現象，值得關註。比如，北京市為了改變預算執行緩慢的狀況，提出了“時間減半、任務減半”的要求，財政部門也出臺了相關配套措施。但在實際的財政支出過程中，出現了單純追求執行率而忽視財政資金使用效果的問題，甚至出現了“為了合法而違法”的怪現象。如果某單位虛列費用，將尚未開工的項目資金提前打入對方賬戶，再將資金退回，以符合財務支出率的相關規定。
為了解決“合法不合理”的問題，預算單位采取了壹些“變通”的做法，於是就出現了“合理不合法”的情況。因長期未調整差旅費標準導致住宿超標的，屬於“正常”；“有理由”或“情有可原”改變支出用途或轉移專項資金或挪作他用。
在審計部門的調查結果中，也發現科研項目資金流向存在嚴重問題。科研項目往往需要在後期花費大量的資金。為了不影響付款進度，目前“通常”的做法是先籌集項目資金，使用時再補足，這樣造成賬面上顯示的資金流向往往與實際使用不符。比如在商場購買購物卡籌到壹筆錢，結算後通過支付印刷費、專家評審費、招待費(餐費)等費用來還。用項目資金購買日常消費品，甚至是高檔消費品，是非常嚴重的。有些項目餐費比例較大，還存在“瓜分”項目資金的現象。
壹位承擔社科研究項目的研究員解釋說，課題組成員不提取勞務費是不現實的。現實中，項目負責人為了調動科研人員申報項目及相關工作的積極性，必須變相支付勞務費。同時，學科研究(尤其是社會科學)需要相關部門和人員的支持與配合。為了課題研究的可持續發展，發生餐費或招待費。
是必然的，這也符合“人類社會”和“飲食文化”的國情。
|評論|
註重制度建設
熊英
地方政府財政支出四大痼疾形成的現實原因非常復雜，其中制度層面值得關註。現行金融制度存在諸多缺陷，如法律體系缺位、法律規範沖突、法律規定與現實脫節、配套制度不科學或不嚴謹等。比如，為了滿足依法增加教育、科學、文化、衛生、農業的法律規定(即“法定支出”的要求)，必須將壹定比例的財政收入投入到相關領域。每年財政收入增加多少，年底才能知道，所以很難把超額收入納入預算管理。政府財政收入計劃定得過低，導致年底財政盈余過多，從而大大增加了財政突擊撥款的總量(北京市2007年財政收入計劃增長13%，實際增長33.6%)；在專項轉移支付問題上，由於其自身的不確定性、資金量大、撥付時間晚，以及每年各級人民代表大會召開時間的差異(下級人民代表大會先於上級人民代表大會召開)，下級政府很難將上級下撥的專項資金納入其預算支出計劃。監管的“軟化”和問責的“缺位”更加突出。調查顯示，“問責缺失”是“屢審屢犯”的重要原因之壹。實踐中，審計機關很少使用法律賦予的“行政處罰權”，甚至“處罰建議權”也難以啟動。對尚未構成犯罪的個人行為難以追究責任，對單位行為更難以懲處。缺乏對“問責”的“監督”，最終“大事化小，小事化了”或“非黑即白”，使得很多預算單位對問題資金不怕被審計。花掉的財政資金(如違規發放的獎金)也是“潑出去的水”，壹般很難收回。
其次，是普遍存在的不科學預算。“多報”預算是財務人員的普遍心態，擔心領導臨時決定怎麽辦，然後來不及做預算就拿不到錢。
第三，在預算執行中，要麽是疏忽大意，要麽是明知故犯。有的是其生存發展所迫。比如某中學多年未能給員工發放長工資，為了調動員工的積極性，將項目的結余資金用於給員工發獎金；有的是利益驅動。比如，各級政府及其財政部門擁有財政資金支配權，同時又是壹級預算單位，因此在財政資金分配上容易向本單位傾斜，可以得到其他相關權力部門的“照顧”。在為預算單位會計人員設計的問卷中有這樣壹個問題:“當領導的指示與財經紀律不壹致時，妳會怎麽做？”幾乎所有的受訪者都選擇了這個答案:“提醒領導註意，如果領導壹再堅持，就按照領導的指示去做。”顯然，這也是壹種明知故犯。此外，決策者和執行者的傳統做法、慣性思維、過時的金融觀念也是不可忽視的原因。壹些領導幹部養成了“拍腦袋”決策的習慣。領導在“決策”時，通常沒有“重犯”的意圖，往往還是在為老百姓辦實事、做好事。但由於忽視決策程序和預算支出規則，結果往往導致下屬部門的違法行為。
近年來，預算改革取得了快速進展，但壹些單位仍沿用預算制度改革前的做法。比如某學校壹直在設立“校長基金”。壹位資深審計人員在調查中說，現在的預算單位負責人不是沒有法律意識，而是很多跟不上預算改革發展的形勢。比如，目前大多數人意識到不能設立“小金庫”，但對預算外資金應納入預算管理缺乏正確認識。事業單位領導普遍認為，“既然資金來源不是財政撥款而是單位的‘創收’，就應該由單位自由支配。”■