廉政風險防範：預防腐敗的壹條新思路
現代管理學中的風險管理和全面質量管理理論，通過選擇最有效的方式，控制各個生產環節中的質量風險，消除潛在隱患，為現代企業實現效益最大、成本最優提供了保證。
那麽，能否把這種現代管理理念引入反腐敗工作中，針對可能因教育、制度、監督不到位和黨員幹部不能廉潔自律而產生的廉政風險，建立預防腐敗工作的長效機制？
從去年年初開始，北京市崇文區正在進行著這壹有益的探索和嘗試。
界定三類風險點：思想道德風險、制度機制風險、崗位職責風險
找準每個權力崗位廉政風險點，是實施廉政風險防範管理方法的第壹步
采取自己找、群眾幫、領導提、組織審的方式，組織黨員幹部全面、深入查找風險點，並針對風險點制定有效的防控措施
起步——
查找風險點，“曬曬”手中的權力
“找廉政風險點？為什麽？這不是先把我們當壞人了嗎？”當崇文區地方稅務局永定門外稅務所所長張宏邦第壹次聽說要求自己查找廉政風險點時，有點奇怪，更有些惱火。“所有相關稅務制度，我都執行了，我還有什麽風險點？”
當“廉政風險點”這壹名詞第壹次出現在各職能部門時，在整個崇文區掀起了壹場“風暴”。而引起這場“風暴”的源頭便是崇文區紀委。
有著美國阿肯色州理工大學教育學專業管理學碩士學位的張嵐，2006年底出任北京市崇文區委常委、紀委書記。如何結合實際，創造性地落實中央關於構建懲防體系的要求，成了張嵐關註的重點。結合所學的管理學知識，她產生了壹個大膽的設想：借用現代管理方法，在每個權力崗位、每個工作環節中，查找風險點，然後，制訂相應防範措施，將預防腐敗的關口前移，最大限度地降低廉政風險。
於是,從去年年初開始，壹個以“三類風險、三道防線、四個環節”為主要內容的廉政風險防範管理機制，逐漸走進人們的視線。
“找廉政風險點”就是在這樣的思路下推出的舉措。每個有權力的崗位都有可能產生腐敗。這就是廉政風險。包括貪念、僥幸心理，制度不完善導致的監督管理“空當”或者“灰色地帶”，每壹個權力崗位的自由裁量空間，等等，具體可分為思想道德風險、制度機制風險、崗位職責風險三類。
分析歷年查處的腐敗案件中的誘因，為廉政風險理論的形成提供了有力的佐證。而中央關於“堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、註重預防”的反腐倡廉方針，更為這壹做法提供了壹個最好的支持平臺。
但是，包括區勞動和社會保障局、區人民檢察院、區地稅局等在內的6家試點單位中，和張宏邦有同樣想法的人並不在少數。畢竟，查找廉政風險點，從某種意義上說，無異於是將自己手中的權力“曬”之於眾，包括其中許多自由裁量權的活動範圍和許多可以為自己帶來方便的“潛規則”。而所有的人都明白，查找到風險點，制訂相應防範措施，就意味著對這些權力的制約和限制。
所以，當各單位第壹次把自己查找出來的廉政風險點交給張嵐的時候，張嵐才真正意識到，這項工作要比想象的更艱難。這些找出來的風險點，大多都是些泛泛而談的空話，“什麽政治學習不夠紮實，業務程序有待進壹步規範雲雲”，更不要說具體落實到每壹個崗位、每壹個工作環節、每壹個人了。
“廉政風險防範管理工作能不能不落於形式，首先就要看風險點能不能找準。查不準的堅決不能過關。”張嵐堅定的決心，使各單位“過關”行動變得艱難，最多的壹個單位曾被打回9次去重新查找風險點。
自己找不準，就相互找。部門找不準就上級查。自己單位找不準的，就必須發動群眾來補充。而這壹系列做法，都要被區紀委、監察局派出的監督小組隨時核查。
於是，在壹次次的反復中，6家職能部門中僅查找風險點這第壹個環節，就花了三個月時間。
盡管如此，但是，當6家試點單位中，每壹道工作程序、每壹個工作崗位、每壹名工作人員相對的廉政風險點被壹壹列出時，標誌著崇文區廉政風險防範管理這壹方法的成功起步。
針對廉政風險點，查漏補缺、建章立制，以廉促政
確保權力運行到哪裏，風險防範措施就要跟進到哪裏
建立三道防線：前期預防措施、中期監控機制和後期處置辦法
推行———
防範的是廉政風險，管理的是防範工作
查找風險點只是廉政風險防範管理方法的第壹步。根據找出來的風險點，在每壹個崗位中相應建立積極的防範措施，查漏補缺、建章立制，最大限度減少腐敗機會，保護幹部，才是其根本目的。
萬事開頭難。崇文區廉政風險防範工作起步雖然艱難，但很快，就得到了更多人和業務單位的支持。張宏邦就是其中壹個。
稅務所查賬業務，是壹個“憑良心”辦事的環節。以前，張宏邦所在的稅務所裏，每次查賬都是壹個人去，時間長了，腐敗風險自然越來越大。“這個崗位栽倒過我們太多的同誌。”可是，事實上，正如張宏邦所言，“腐敗問題的發生，許多時候並不是人的主觀故意，制度的不完善往往"誘導"人犯錯誤。”所以，當這個崗位缺少監督制約機制被作為廉政風險點找著，並相應建立了雙崗監督、定期輪崗和清算小組審核制時，這個漏洞在很大程度上被堵住了。
“事實證明，查找風險點，是對權力的制約，但同時更有利於保護我們的幹部。”提到這點，張宏邦不無感慨：“查找風險點的過程，也是壹個自我提醒、自我提高的過程。”
與此同時，區紀委、監察局在各個試點單位采取專題培訓、重點輔導、交流研討等方式，廣泛宣傳廉政風險防範管理機制的目的、內容和意義。讓人們逐漸理解，查找風險點，不是要“整誰”，其目的是為了減少發生腐敗的可能，防微杜漸，是為了從根本上保護幹部。廉政風險防範管理工作防範的是廉政風險，管理的是防範工作，這壹理論開始深入人心。
從不理解甚至對立到信任和支持，張宏邦思想轉變的過程同樣具有代表性。
查找風險點，只是廉政風險防範管理工作的第壹步。運用風險理論，崇文區還將風險防範分解為前期預防措施、中期監控機制和後期處置辦法三道防線，確保權力運行到哪裏，風險防範就跟進到哪裏。
打開崇文區社會保險基金管理中心的計算機管理系統，壹幅精細全面的動態流程圖上，每壹個工作崗位相應的風險點、預防措施和考核標準壹應俱全。處於高風險崗位的社保中心主任楊誌剛，提起廉政風險防範制度，評價很樸素：“我能睡上踏實覺了。”
在他的手上，每年有全區30多億元的社保流動資金，每天壹分錢對不上，可能都意味著壹個大漏洞的出現。因為怕出事、怕出錯，高度的思想壓力，使每天淩晨三點準時地成了他的清醒生物鐘。
“找到了風險點，於公，保證基金安全；於私，職責明確，防止出錯。”楊誌剛笑呵呵地說，“現在，我壹覺就能睡到大天亮。”“現在社保基金管理工作，基本上形成了內控管理有制度、崗位操作有標準、事後考核有依據的風險防控管理體系，貫穿於權力運行的全過程，解決了基金"跑、冒、滴、漏"的問題，提高了工作效率和規範性。”
此言不虛。廉政風險防範管理方法的實施，使區勞動和社會保障局在社保基金管理方面，從工作流程各個環節中***查找出56個風險點，重新梳理了社會保險基金9個入口、22個出口、22條基金通道的工作流程，進壹步明確了工作職責，確保每年30多億元社保基金的安全高效管理。
區檢察院查找出全院92個崗位可能出現的391個廉政風險點。通過對辦案程序、辦案紀律等方面風險點的識別，使執法活動中的每壹個關鍵環節都受到監督。
體育館街道則把大額資金的使用、行政審批項目、為民服務事項、政務公開工作、城市危舊房改造等列為防範和監督的重點。
……
事實勝於雄辯。查漏補缺，完善制度，廉政風險防範管理以廉促政的聯動效應初步顯現。
經過8個月的試點和調研論證，崇文區先後解決了理論基礎的完善、風險識別的方法、措施制訂的途徑、考核評估的內容和工作的組織實施等問題，最終形成了《崇文區廉政風險防範管理實施辦法（試行）》及其配套文件。
2007年9月28日，崇文區召開了廉政風險防範管理工作動員部署大會，全面啟動了廉政風險管理工作，並成立了包括區紀委、區委組織部、區委宣傳部、區人事局、區財政局、區審計局和區人民檢察院為成員的區廉政風險防範管理工作領導小組。
廉政風險防範：預防腐敗的壹條新思路
——北京市崇文區廉政風險防範管理方法的實踐與思考（下）
廉政風險指數評估標準為三級：出現風險的是壹級，由紀檢組重點監控；出現苗頭的是二級，由效能建設督導員重點監控；有可能轉變為風險苗頭的為三級，由部門領導監控；被確定為不可能轉變為風險的暫不在監控範圍內
量化考核標準是保證風險點的查找發揮最大作用的重要前提，但這也是目前廉政風險管理方法遇到的“瓶頸”
廉政風險防範管理考核結果，被納入黨風廉政建設責任制考核
博弈———
把預防腐敗的“籬笆”紮得更緊
廉政風險管理防範工作的監督主體是誰？廉政風險點找得準不準？防範措施的制定能否防止腐敗的發生？廉政風險管理能否實現標準化、量化考核，是其關鍵。
按照廉政風險防範管理機制，廉政風險指數評估標準為三級：出現風險的是壹級，由紀檢組重點監控；出現苗頭的是二級，由效能建設督導員重點監控；有可能轉變為風險苗頭的為三級，由部門領導監控；被確定為不可能轉變為風險的暫不在監控範圍內。
但是，什麽是有可能，哪些是不可能的？由部門領導來監控的方式顯然還是不能避免人為因素的幹擾。以壹種自由裁量來監控另外壹種自由裁量，無疑陷入了壹種管理悖論。
“最能體現廉政風險防範作用的，應該是防止自由裁量權的濫用。”崇文區地稅局局長劉春林有自己的看法。他說，其實，自由裁量權就是因為長期以來壹直沒有壹個明確核定標準，才在許多時候給腐敗留出了空子，形成了廉政風險點。
但是，很明顯，目前缺少明確的考核標識的崇文區廉政風險防範管理方法仍不能有效解決這個問題。
對此，作為廉政風險防範管理體系的主要參與人之壹的區團委書記倪紫劍毫不諱言，“這也是目前廉政風險防範管理體系遇到的壹個"瓶頸"。”因為按照現代管理理論，量化考核標準是保證風險點作用效益最大化的重要前提。
然而，他認為，崇文區廉政風險防範管理體系的著眼點和最終目的都是防範腐敗，或者說最大限度地防止腐敗，降低腐敗的可能性。那麽，三類風險的防範措施，無論是思想政治教育、制度措施完善還是崗位職責明確，只要盡可能地起到這種作用，把防止腐敗的“籬笆”紮得更緊，就在壹定程度上達到了目的。
雖然思想教育效果是不能量化的，但是思想教育的次數和頻率卻是可以量化的。於是，在政治思想教育環節中，崇文區明確要求，政治思想教育，廉政文化教育必須達到壹定的數量和密度，以期通過量變促進質變。
而與此相適應的是崇文區特有的人文關懷制度的設定。從政治、思想、工作、生活上關心愛護黨員幹部。開展有益身心健康的文體活動，倡導積極向上的生活情趣，創造良好的廉政文化氛圍。將這些虛功做實，以達到防範腐敗的目的。
和許多改革創新壹樣，廉政風險防範管理方法本身也需要不斷完善。但是，正如區委常委、區紀委書記張嵐所言，廉政風險防範管理方法，是崇文區借用現代管理學理論，積極探索拓展預防腐敗工作領域的壹種嘗試。的確，它不可能壹藥治百病，但是，它的實際效果，卻已告訴人們，有效懲治腐敗是必要的。同時，這種積極防患於未然的預防腐敗的做法，對於黨員幹部而言，更是壹種愛護、保護，在某種程度上，也許應該在更大的範圍中發揮更有力的作用。
這壹理念正被更多的人接受。崇文區委、區紀委的積極推進和各單位的積極支持，已使這壹創新方式不斷完善和改進，並得以順利推廣。截至去年底，崇文區廉政風險防範管理工作涉及到的122家單位，全部按要求準時上報了《實施細則》，500多名處級幹部***查找風險點4000多條，制定防範措施6000多條。全區2300余名公務員，1萬多名黨政機關、企事業單位在職黨員幹部，普遍接受了廉政風險教育，積極參與到查找風險點工作中來，為廉政風險防範管理工作的實施，奠定了堅實的基礎。
廉政風險防範管理考核結果，則被納入黨風廉政建設責任制檢查考評中，作為幹部選拔、任用、考核的重要依據。區廉政風險防範管理工作領導小組對廉政風險防範管理考核結果為優秀的予以表彰，對不及格的單位，下達整改通知，督促制定措施，完善制度並通過跟蹤回訪，強化監督。對拒不落實或者落實廉政風險防範措施不力的單位部門，則依據相關規定，追究主管領導和主要領導責任。
PDCA四個環節對廉政風險防範工作全面實施質量管理，修正完善，循環推進
開展階段性檢查、構建風險監控網絡、建立風險處置程序，加強監督
根據考核評估結果，獎優懲劣，糾正存在的問題，進壹步優化風險防範措施
意義———
壹次有益的探索和嘗試
“效果？現在談這個為時太早。”從全區去年年底的發案率和群眾信訪量下降37.5%來看，的確有壹個明顯的減少。但是，“這不能簡單地歸為這壹管理方法的成功，偶然性因素也是存在的。”盡管把廉政風險防範管理當成了自己的“孩子”，但是，張嵐對它的評價很清醒。
按照全面質量管理理論，崇文區將廉政風險防範工作也分為PDCA四個環節來全面實施質量管理。
-Plan（計劃）。查找風險點和制定《廉政風險防範管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。做到責任到人、任務明確、機制健全。
-Do（執行）。對照《實施細則》，認真落實風險防範工作的各項措施，發揮“三道防線”對廉政風險的防範作用，防止腐敗行為的發生。
-Check（考核）。對風險防範工作進行質量考核。按照單位定期自查與階段性檢查相結合、動態考核與綜合評估相結合的方法，全面系統地考核評估風險防範各項措施的落實情況，形成全年考核報告。
-Action（修正）。改進和完善風險防範工作。根據考核評估結果，獎優懲劣，糾正存在的問題，進壹步優化風險防範措施，啟動廉政風險防範管理工作的下壹個PDCA循環。
PDCA循環模式壹年為壹個周期，修正完善，循環推進。每年底至次年初，區領導小組要總結工作經驗，查漏補缺，進壹步修正完善廉政風險管理工作。各單位對存在的風險點，要優化防範措施，提高風險防範工作的效能；對新出現的風險點，要及時制定防範措施，確保風險防範工作的長期有效。
與此同時，對實施廉政風險防範管理方法加強監督檢查，確保風險管理的有效運行。每季度結束時，要抽取10%的單位進行檢查。而定期召開的區領導小組工作會和各種群眾廉政風險專用監督渠道的暢通，更讓張嵐對廉政風險管理方法充滿信心：假以時日，PDCA良性循環效應會顯現，並在防止腐敗中發揮積極有效的作用。
對廉政風險管理方法充滿信心的不只是張嵐，現在，包括區地稅局、檢察院、社保局在內的許多單位的負責人，都已經意識到廉政風險防範管理對業務工作的促進作用，已開始將這壹工作融入到全年的業務工作部署中。
劉春林介紹說，制訂明確的廉政風險考核標識是他們當前正在著手的工作。他們已經準備投入資金研制計算機自動生成模塊，來防止人為因素，實現廉政風險控制的效益最大化。
從某種角度上說，廉政風險防範管理工作找準了紀委和黨委、政府工作的有機結合點。而且，廉政風險點的查找幾乎涵蓋了全區單位和部門工作的各個重要環節，豐富了預防腐敗工作的措施和方法，積極拓展了從源頭上防治腐敗工作領域。僅區級就涉及各類規定39條，新建工作機制7項、工作措施54項。
應該說，廉政風險防範管理工作本身，也使崇文區每壹位黨員幹部開始重新審視自己的工作崗位和手中的權力，在某種程度上拓寬了自下而上的監督渠道，提高了其防止腐敗的意識。正如永定門外稅務所所長張宏邦所言，“查找風險點的過程，也是壹個自我提醒、自我提高的過程。”
從出臺到現在，崇文區廉政風險管理方法壹路走來，雖然道路並不平坦，遇到過許多難題，雖然也面對著各種各樣的考驗，甚至是壹些不同的聲音，但是，崇文區的改革者們沒有退縮。因為，他們敢於解放思想，開拓創新，敢於在實踐中發現問題、研究問題、解決問題。而且，目前崇文區廉政風險防範管理所取得的效果也已經證明，這是壹次有益的探索和嘗試。
也許正因為如此，在《崇文區廉政風險防範管理實施辦法》制定的中長期目標中，記者看到了他們更為堅定的決心和信心：到2008年6月30日，基本建成涵蓋區屬各個單位、部門和各個領域的全區性運行網絡。從2008年7月1日起，全區廉政風險防範管理體系基本定型，同時全面啟動“廉政檔案”等廉政風險防範管理信息化建設工作。