壹、行政相對人的概念
目前，理論界對行政相對人的概念有不同的定義，主要包括以下幾種觀點:
壹是多數學者認為行政相對人是行政主體的相對人，即行政法律關系中行政主體的相對人；筆者認為這種觀點存在以下問題:1。不能排除可能的第三者。行政法律關系不是雙方絕對的單壹關系。可能有與行政行為有利害關系的第三方。這個第三人在行政復議和訴訟中被列為第三人，但在行政執法程序中的地位如何？如果房產局沒有認真審核核實，導致登記造假，那麽真正的業主B在這個過程中處於什麽地位？2.在行政處罰程序中，行政主體列舉錯誤的行政相對人，對其作出行政行為的，應當是行政相對人，但應當是行政相對人卻不包括在內的人是什麽身份？他不是親戚嗎？對方到底是誰？此外，在實踐中，這種觀點只是在形式上對行政相對人進行了描述，並沒有在實質上對行政相對人進行界定，因此對行政執法人員確定實際行政相對人沒有指導作用。
第二，行政相對人是權益受到行政主體行政行為影響的個人或組織。按照這種觀點，行政相對人只存在於行政行為作出之後，而在行政行為作出之前，由於沒有行政行為的影響，行政相對人是不存在的。也有人將這種觀點表述為“行政主體行為的對方”。那麽是不是沒有行政行為，也就是沒有相對人？事實上，在行政行為作出之前，行政相對人就已經存在。比如，壹旦實施了違法行為，行政相對人就已經出現了，不管行政行為的作用如何。實踐中，行政主體在作出行政行為之前，如在行政處罰的偵查階段，首先要確定行為人，即處罰的行政相對人。此外，以什麽標準和途徑來發現行政行為的目標是執法人員面臨的主要問題。但這個定義就是無法回答。
第三，權利義務論。北京大學方博士認為，行政相對人是“參與行政法律關系，對行政主體享有權利或者承擔義務的公民、法人或者其他組織。”這種觀點在理論上是科學概括的，但概念過於抽象，不利於行政工作人員在實踐中確認行政相對人。此外，“參與行政法律關系”是指行政法律關系已經產生，行政相對人是否只存在於現有的行政法律關系中值得探討。行政法律關系是以行政法律規範調整的法律事實為基礎的，法律事實已經發生。雖然相應的行政機關沒有作出任何行政行為，也沒有產生行政法律關系，但行政相對人已經存在。如果實施了違法行為，無論行政行為是否受到影響，違法者都是行政相對人。可見，這種觀點並沒有跳出上述第二種觀點的缺陷。
由於上述對行政相對人的定義過於形式化和抽象，無法說明行政相對人概念的外延有多廣(均局限於行政訴訟法中具體行政行為的相關規定)。隨著社會的發展和行政法研究的深入，人們對法治的概念有了更深的理解，因此有必要重新理解行政相對人的概念。行政相對人是行政法上壹個抽象的主體概念。任何主體成為法律規範調整的對象，其前提條件是具有壹定的法律資格，即具有相關的法律責任能力。這也是實踐中確定壹個事實主體是否成為法律調整對象的依據。基於此，筆者認為，所謂行政相對人，是指基於壹定的法律事件或行為，與行政主體形成利益關系，並依據行政法律規範取得參與行政法律關系資格的公民、法人和其他組織。
基於以上原因，筆者認為應該從三個層面來理解行政相對人:
首先，行政相對人參與行政法律關系必須基於壹定的法律事件或行為。很多人認為行政相對人參與行政法律關系是受行政行為影響的。這種觀點是錯誤的。從行政活動的實踐出發，必須認識到行政行為是為了處理行政相對人已有的法律事件或行為的後果。例如，行政援助是對自然災害受害者或老人或病人的援助；行政許可是對相對人具備壹定資格或能力的確認；行政處罰是對相對人違法行為的制裁；抽象行政行為是規範實踐中已經存在的公民、法人和其他組織的各種行為和關系。因此，在行政行為作出之前，相對人就已經存在，而不是在行政行為作出之後，這是我國行政法研究領域的誤區，應予糾正。行政法律關系的直接原因不是行政主體的行政行為，而是與行政相對人有關的法律事件或行為，由行政法律規範調整。基於這壹法律事件或行為，行政主體與行政相對人之間形成了利益關系。它是基於壹定的法律事件或行為，行政相對人依法受到行政主體的規範和約束，從而形成行政法律關系。這裏的法律事件可以是自然的，也可以是人為的。行為可以是合法的，也可以是非法的；可以是行政主體做出的行為，也可以是行政相對人本身的行為。
第二，行政相對人是具有合法資格的公民、法人和其他組織。公民、法人和其他組織是社會活動中的主體，是民事主體和行政相對人的同壹載體。作為民事主體，不需要法律做出特別規定，權利就是作為或不作為的自由。成為行政相對人，必須由行政法律規範作出特別規定，公民、法人和其他組織才能依據行政法律規範行使其所能享有的權利；只有公民、法人和其他組織有義務履行依照行政法規必須承擔的義務。整個過程有強制約束，沒有任何隨意性。因此，行政相對人參與行政活動是合法的，行政相對人的存在是基於行政法律規範規定的壹定資格。它不同於壹般的民事主體，後者往往是從私權角度界定的，而行政相對人則是從公權角度界定的。
第三，行政相對人是對取得參與行政法律關系資格的公民、法人和其他組織的確認。參與行政法律關系可以是主動的，也可以是被動的。但是，相對人作為行政主體，必須具備壹定的資格才能參與行政法律關系。因為具體的行政法律關系因所屬行政部門不同而不同，參與行政法律關系的資格也不同，必須依據相應部門的行政法來確認。只有符合相關行政法律法規資格條件的公民、法人和其他組織才能成為行政相對人，在此基礎上行政主體才能做出相應的行政行為。行政相對人是對公民、法人和其他組織具有這種資格的確認。
第二，行政相對人的分類
第壹，從行政行為的客體來看，可以分為抽象行政行為相對人和具體行政行為相對人。抽象行政行為的相對人目前在我國理論界很少討論，但在作出抽象行政行為的過程中確實存在行政相對人。比如《立法法》第五十八條規定，行政法規起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。根據該條規定，參與制定行政法規的討論、論證和聽證的組織和公民為行政相對人。在行政復議中，復議抽象行政行為的當事人也是抽象行政行為的行政相對人。抽象行政行為相對於人的最大特點在於數量的不確定性。抽象行政行為主要涉及行政主體制定規範性文件的行為。目前我國行政訴訟法司法解釋規定抽象行政行為不能單獨起訴。此外，根據《行政復議法》第七條，壹些抽象行政行為也被納入了復議範圍，從而確立了抽象行政行為相對人在復議中的地位。如果不允許當事人(行政相對人)復議或提起訴訟，那麽行政機關就成了“自己審理自己案件的法官”，即行政機關既是立法機關又是司法機關，使相對人的權益得不到保護。具體行政行為的相對人是作出具體行政行為的行政主體的相對人，在行政復議和行政訴訟中具有重要意義，這方面的理論已經相當完備。
其次，從法律後果來看，可以分為受益性行政相對人和限制性行政相對人。行政相對人是指行政主體通過某壹事件或行為賦予權利或減輕義務的公民、法人和其他組織。如行政協助和行政許可。限制性行政相對人是指通過某壹事件或行為被行政主體剝奪權利或限制權利的公民、法人和其他組織。比如被行政處罰的人。
再次，從行政主體對行政相對人應當履行的義務來看，可以分為普通行政相對人和特定行政相對人。行政主體對行政相對人應當履行的義務可以分為兩類:壹類是對全體公民、法人和其他組織應當履行的普遍義務，如保護其人身或財產安全，包括維護公共和國家利益。此時，所有公民、法人和其他組織都是行政相對人，稱為普通行政相對人；另壹種是具有特定身份的公民、法人和其他組織應當履行的特定義務。此時，只有具有特定身份的公民、法人和其他組織才是行政相對人，稱為特定行政相對人。這壹劃分對於突破我國行政訴訟受案範圍具有重要意義。
目前，我國的行政訴訟壹般僅限於特定的行政相對人。根據《行政訴訟法》第二條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”作為行政訴訟的原告，訴訟必須基於具體行政行為，即具體行政相對人，壹般無權向普通行政相對人提起上訴。然而，中國存在大量的公益訴訟。如烏市的、張欣、顏起訴當地三家酒店非法懸掛國旗，認為這些酒店懸掛與店旗平行的國旗，違反了《國旗法》。三名年輕人捍衛國旗神聖地位的行動引起廣泛關註，但法院以他們沒有起訴資格為由駁回了訴訟。浙江桐鄉市沈舉報某企業涉嫌偷稅漏稅，後認為稅務機關查處不力，以“未履行法定職責”將桐鄉市國稅局告上法庭，結果被駁回；浙江省臺州市椒江區市民嚴發現當地壹家“娛樂場所”有色情表演。在多次向有關部門反映未果後，他憤怒地將臺州市椒江區文體局推上被告席，要求認定被告不履行法定職責屬於行政不作為，責令其限期回復和調查實名舉報和控告，同樣敗訴。
上述案件的發生，往往是因為行政主體不履行普遍義務，損害了公共利益和國家利益，但沒有對特定個人(公民、法人和其他組織)造成直接損害，而是個人提起行政訴訟。法院駁回的主要理由是，被告的行為並未直接侵害原告的個人合法利益，也未實際影響原告的個人權利義務。雖然被告的行為可能已經損害了公共利益或者國家利益，但是公共利益和國家利益不是個人利益。由於上述案件中被告沒有對原告作出具體行政行為，普通公民無權起訴。法院的做法符合行政訴訟法的現行規定。但也有人認為，國家利益和社會公共利益是全體公民整體利益的體現，是全體公民個體利益的組合，屬於全體公民共有的利益。因此，每個公民都是權利的主體之壹。當國家利益和社會利益受到侵害時，每個公民的個人權益也受到損害。在這種情況下，公民個人應當有權根據憲法和民法通則的規定行使請求權，保護自己的利益，從而維護公共利益。因此，行政訴訟法應當賦予普通行政相對人廣泛的上訴權，或者授權特定機關(如檢察院)代表國家和社會行使上訴權，以提高對行政相對人的保護。
第三，行政相對人的特征和識別
第壹，除了壹些有益的行政相對人不受民事責任能力限制外，其他行政相對人，尤其是有限行政相對人，必須具有完全民事行為能力。行政相對人的行政責任能力是以民事責任能力為基礎的，承擔行政責任的能力壹般必須具有完全的民事責任能力，但壹些有益的行政相對人除外，包括教育行政、行政確認、行政協助、行政許可、行政復議等方面的壹些行政相對人。新生嬰兒不具有民事行為能力的，是戶籍管理系統中出生登記的行政相對人(雖由其監護人完成)；法人的分支機構不具有完全民事行為能力，但其所屬的法人經依法登記取得營業執照後取得了經營資格。但是，其他行政相對人，尤其是限制行政相對人，在行政法上承擔責任時，必須具有完全民事行為能力。此時，行政責任能力和民事責任能力基本相同。比如《行政處罰法》第二十五條規定:“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，並責令其監護人加以管教；已滿14周歲不滿18周歲的人實施違法行為的，應當從輕或者減輕行政處罰。”第二十六條規定:“精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候實施違法行為的，不予行政處罰。”然而，國家工商行政管理局在第233號答復中稱。1999關於違法行為主體認定的問題認為，法人的分支機構雖然不具有民事責任能力，但可以成為行政相對人。筆者認為這份文件的合法性值得商榷。法人分支機構的行為壹般由法人決定和實施。分支機構只執行命令，只扮演“代理人”和“經手人”的角色。他們壹般沒有獨立的資金，沒有民事責任能力，承擔不了行政違法的責任。只有法人才能承擔責任。工商局吊銷分支機構營業執照，將剝奪法人設立分支機構的權利，責任由法人承擔。有執法人員曾在《行政處罰法》第三條規定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序，依照本法應當給予行政處罰的，由法律、法規或者規章規定，行政機關依照本法規定的程序實施。”在此基礎上，本文認為該分支機構屬於“其他組織”。但法人與其分支機構是從屬關系，該條規定的“法人或者其他組織”是並列的，所以這種觀點是錯誤的。《行政處罰法》第三條要求處罰對象必須是具有行政責任能力的主體，並未將分支機構列為處罰對象。而且行政處罰法屬於法律，解釋權在人大，國家工商總局沒有解釋權。可見，國家工商總局給出的答復沒有法律依據，屬於越權行為。
第二，行政相對人權利和義務的實現依賴於行政行為的作出。民事主體的權利和義務可以通過自己的行為來實現，而行政相對人的權利和義務則需要通過行政主體的行政行為來實現。比如《行政處罰法》第二十九條規定:“違法行為在兩年內未被發現的，不予行政處罰。”假設違法行為在兩年內未被發現，行政相對人可以免除行政處罰責任；如果兩年內被發現，行政相對人將受到行政處罰。行政相對人的責任完全取決於行政機關的行政行為，其權利也不例外，如行政許可、行政協助等。行政行為作出後，行政相對人的行政權利才能真正實現。
第三，相對人是行政主體的管理對象。此時，行政相對人和行政主體的法律地位是不對等的。出於公共管理的需要，行政相對人的活動受到行政主體的限制，其中有些是強制性的，如行政處罰；有些沒有行政指導和行政合同。行政相對人的法律地位具有階段性。當行政法律規範調整的公民、法人和其他組織的某壹法律事實實現時，行政相對人就產生了。當行政主體積極作出行政行為或消極不作為時，行政相對人參與行政法律關系並取得相關法律地位。當行政行為發生最終法律效力時(如行政復議後生效或行政相對人取得權利、履行義務)，行政相對人的法律地位終止。行政相對人的法律地位不包括行政訴訟中的法律地位。但這並不妨礙他們有上訴權。行政相對人進入行政訴訟後，其行政相對人身份自然喪失，在行政訴訟中成為原告，行政主體成為被告，兩者法律地位趨於平等。
結論
在行政法研究中，行政相對人和行政主體作為壹對基本範疇，具有同等重要的地位。我們不能厚此薄彼。探索科學的行政相對人概念，有助於完善我國行政法治，提高行政執法人員的認識，保證行政執法的準確性；同時，也將促進我國行政訴訟制度的發展和完善。