20世紀80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO），把非政府組織與非營利組織看作在公***管理領域其作用日益重要的新興組織形式。
壹、非政府組織的興起與概念界定
非政府組織是英文Non-GovernmentOrganizations的意譯，英文縮寫NGO。壹般認為，非政府組織壹詞最初是在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款正式使用的。該條款授權聯合國經社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排”。1952年聯合國經社理事會在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。在當時，這主要是指國際性的民間組織。
在這之後的十多年裏，非政府組織本身的活動以及它們同聯合國的關系都處在較低的水平，沒有多少實質性的發展。壹直到1968年，在聯合國經社理事會通過的1296號決議中，規定了聯合國同非政府組織關系的法律框架。該決議肯定了非政府組織的範疇，同時允許非政府組織在聯合國經社理事會以及聯合國體系中的其他機構中獲得咨詢地位。自此以後，非政府組織的活動被有意識地、越來越廣泛地引入了聯合國體系的運作。
在聯合國經社理事會中，專門設有壹個非政府組織委員會，負責審核批準接納非政府組織，認可它們在聯合國的咨詢地位和觀察員身份。非政府組織委員會有權要求在經社理事會註冊的非政府組織提交書面陳述。獲得經社理事會中咨詢地位的非政府組織，有權以咨詢者和觀察者的身份出席經社理事會議並參加聯合國的各種會議，並有權在會上作口頭發言和書面發言，它們還可以應經社理事會的請求提供各種形式的咨詢。
聯合國1296號決議規定，非政府組織如要在經社理事會中得到咨詢地位，首先應致力於聯合國經社理事會及其附屬機構所關註的問題，如國際經濟、社會、環境、文化、教育、衛生保健、科學、技術、人道主義和人權，以及其他壹些相關的問題。這些非政府組織的宗旨與使命，不得同聯合國憲章的精神、宗旨以及原則相抵觸。它們應支持聯合國的工作，傳播有關聯合國所遵行原則的知識。在經社理事會享有咨詢地位的非政府組織，必須要有壹定的代表性和國際性，應具有代表其成員發言的權威。這個決議還規定，非政府組織如要在聯合國註冊，其組織成員必須以民主的方式參與組織活動，應有民主決策機制，應具有責任機制的安排和決策過程的透明度。這些非政府組織必須向聯合國提交其預算和資金來源的資料，資金來源應公開，任何來自政府的資助都必須向經社理事會非政府組織委員會報告。該決議還鼓勵各國同性質的組織組成國際性聯盟，以便能更好地在聯合國與非政府組織之間發揮壹種紐帶傳送作用。除經社理事會外，聯合國的公***信息部也制定了壹套與非政府組織保持關系的規定，允許非政府組織在公***信息部享有咨詢地位，側重於發揮非政府組織在傳播信息方面的作用。
1996年，聯合國經社理事會通過的1996/31號決議對聯合國同非政府組織之間的咨詢關系再次作了規定。1968年決議只承認國際性非政府組織，而1996年決議則進壹步承認了在各國和各地區活動的非政府組織。允許各國和各地區的非政府組織以自己的名義獨立地在經社理事會發表意見，而不必像以往那樣必須通過在經社理事會裏有咨詢地位的國際非政府組織去間接地表達自己的主張。該決議要求非政府組織支持聯合國的工作，加強了經社理事會非政府組織委員會的作用，並為非政府組織參加聯合國組織的正式國際會議及會議準備階段制定了規則。經社理事會在其1996年的297號決議中，決定提請聯合國大會審議非政府組織全面參與聯合國工作的問題。
世界銀行則把任何民間組織，只要它的目的是援貧濟困，維護窮人利益，保護環境，提供基本社會服務或促進社區發展，都稱為非政府組織。
非政府組織圍繞著聯合國體系的各次國際會議所建立起來的聯系機制，是從20世紀70年代初開始形成的。在聯合國召開國際會議的同壹時間和同壹地點，舉行同樣議題的非政府組織國際論壇，是非政府組織參與和影響聯合國決策的壹種重要方式。與聯合國的國際會議平行的非政府組織國際論壇，第壹次是在1972年斯德哥爾摩人類環境大會期間召開的，以後成為慣例。如1992年裏約熱內盧的環境與發展大會，1994年開羅的人口與發展會議，1995年的哥本哈根社會發展會議，1995年北京的世界婦女大會，1996年伊斯坦布爾的聯合國第二次人類住區大會等。
自20世紀80年代以來，聯合國體系內的各政府間國際組織也在進行組織和職能方面的調整，努力發展同非政府組織的聯系和合作機制。在聯合國體系內，有20多個政府間國際組織致力於各類發展事業，如世界銀行、聯合國開發計劃署、國際開發協會、糧農組織、世界糧食署、聯合國環境規劃署、農業和發展國際基金、世界衛生組織、聯合國兒童基金組織、聯合國難民事務高級專員、另外還有壹些較小的組織。這些組織的成員是各國政府，其活動受官方決策的支配。聯合國體系內的這些組織，有的設有專門的部門處理與非政府組織有關的事務，如聯合國教科文組織下設有非政府組織會議，世界銀行設有非政府組織—銀行委員會。還有壹些聯合國機構與特定的非政府組織有著經常性的密切聯系。如在聯合國難民事務高級專員與誌願機構國際委員會之間，在聯合國人類居住中心與住區國際聯盟之間，聯合國環境規劃署與環境聯盟中心之間。世界衛生組織和聯合國開發計劃署也通過各種方式同非政府組織合作，聯合國誌願者署在亞非拉的許多國家積極支持非政府組織和社區組織的組織建設。
可見，近二三十年來，非政府組織壹詞在國際活動的各領域裏得到日益廣泛的使用。但是，在很多情況下，人們對非政府組織壹詞的理解還是不太壹致，在這裏作壹些必要的澄清。
首先，非政府組織的本意只是指不是政府的組織，其實質意思在中文裏面與之最相應的是民間組織。非政府組織不僅是指聯合國體系所認定和接納的民間組織，還包括其他各種民間組織，特別是在國際場所活動以及有較多國際聯系的民間組織。目前，有2000多個非政府組織在聯合國經社理事會享有正式的咨詢地位，有1500多個非政府組織同聯合國的公***信息部建立了正式的工作聯系。在2002年聯合國在南非召開的世界可持續發展全球會議上，有3500多個非政府組織獲得了與會的資格。除此之外，在各個國家、各個地區以及國際領域，還有數目眾多的各種形式的非政府組織。單是國際性的非政府組織，目前就有約40000余個。但是，這些被納入統計的非政府組織，壹般都是具有合法地位的、有公開的組織章程以及透明的財務管理的民間組織。諸如非法的恐怖主義組織或者地下的黑社會組織等都不屬於非政府組織。宗教組織和政黨通常也不被看作是非政府組織。
其次，非政府組織雖然可以在壹定程度上表示民意，但它們在民意代表方面有很多局限性。非政府組織是民間社會的組織，其公開宣稱的使命和價值觀，可以是公益性的，或者是服務於特定的人群。但在現實生活中，非政府組織能否真正代表民意，以及在多大程序上能成為民意的代表，是很不確定的。如果壹個非政府組織是由其成員實行民主管理的，那麽充其量，該組織只具有代表其組織成員的利益和願望的授權。由於很多非政府組織並沒有健全的民主管理，個別領導人往往能對其起支配作用，況且政府、資本等各種力量是壹些非政府組織建立和維持的主要推動力，所以，盡管非政府組織的確可以反映某種來自民間的呼聲，但對其是否反映某種真實的民意以及在多大程度和範圍反映民意，卻是要作具體分析和判斷的。