盧方舟
案情簡介
原告：沈某某
被告：Z省安全生產監督局
原告沈某某與A地B加油站相鄰，原告曾以加油站離其家太近、存在安全隱患為由多次向當地有關部門信訪投訴。A市公安局消防大隊經實地檢查認為B加油站存在壹定安全隱患，於2004年6月3日，針對存在的問題作出“A公(消)字［2004］55號、56號《責令限期改正通知書》”，並將處理情況告知了原告。2004年9月2日，A市安全生產監督管理局根據該市信訪局協辦單，向原告對其所反映的加油站安全問題進行了回復，認為B加油站安全生產條件已基本符合要求。2004年12月30日，原告向被告Z省安全生產監督局郵寄了“投訴書”，要求被告查處B加油站存在的安全隱患。被告接到投訴後，於2005年3月15日將原告的投訴轉給C(A市上屬市)市安全生產監督管理局，要求對投訴人提出的有關問題予以核實、查處，並要求核查結果以書面形式告知原告的代理人，同時報告備案。在轉辦過程中，被告通過電話方式告知原告的代理人，對原告的投訴已轉至A市安全生產監督管理局查處。2005年4月18日，A市安全生產監督管理局根據C市局要求組織了A市規劃局、環保局、交通局和B街道辦事處，並邀請投訴人沈某某的代理人***同對B加油站進行實地檢查。檢查的結論為：“該加油站除南側隔離墻不符合要求外，其余安全條件基本符合生產要求。……要求加油站在南側無圍墻處建隔離墻。”同時逐級上報給了被告備案。2005年7月4日，被告再次收到原告郵寄的《重新投訴的函》信件，認為2004年12月30日的投訴被告壹直未予笞復，要求查處並復函。2005年8月16日，被告會同Z省勞動保護科研所專家、A市安監局有關人員再次對加油站進行安全檢查。8月17日，Z省勞動保護科研所出具了《中油A地B加油站安全評價確認意見》，認為加油站基本符合經營安全條件。同時，被告對A市安監局的處理意見的實施進行了監督檢查，並督促A市安監局向B加油站發出《整改指令書》。
2005年9月，原告以被告不予答復為由訴至人民法院。在壹審訴訟期間，被告向原告送達了書面答復。
爭議焦點
本案的爭議焦點是，被告是否履行了其法定的職責。
原告認為被告沒有履行其法定職責，根據國家經貿委頒布的《危險化學品經營許可證管理辦法》，針對原告的投訴，被告具有直接查處的法定職責。B加油站是由被告頒發經營許可證的甲種危險品經營單位，原告投訴就是要求被告履行直接調查處理安全隱患的職責。而根據《信訪條例》和《Z省信訪條例》規定，被告對於原告的投訴也有作為的義務。原告收到的A市安監局的《關於反映加油站安全問題的回復》與被告的行為無關。被告並沒有履行其查處危險化學品經營單位安全隱患的職責。
被告認為，在收到原告的投訴之後被告即向C市安監局發函，要求其對投訴進行核查，並電話告知原告的代理人。後A市安監局組織有關部門及原告的代理人到B加油站實地核查。而在接到原告《重新投訴的函》後，被告又同Z省勞動保護科研所專家等對A市安監局的處理意見的實施進行了監督檢查，並督促A市安監局向B加油站發出《整改指令書》。整改完成後，被告於2005年9月28日再次到實地核查。被告履行法定職責是壹個連貫的過程，符合《危險化學品經營許可證管理辦法》、Z省經貿委《關於(危險化學品經營許可證管理辦法)的實施意見》、《Z省危險化學品安全管理實施辦法》對其法定職責的規定。
法院的認定與判決
壹審法院經審理後認為，被告作為負責全省安全生產監督管理的行政部門有職責對涉及本行政區域內的危險化學品安全生產問題實行監督管理，也有權督促下級安全生產監督管理部門查處。在本案中，被告接到原告的投訴後進行了壹系列的履行職責行為，被告將原告的投訴轉交其下屬的安全監督管理部門查處，並且親自參加了實地核實、查處，對此，原告及其代理人應當知道A市安監局的核實、查處行為屬於被告轉辦的作為行為。並且被告已給原告做出口頭答復的履行職責行為，訴訟過程中，被告又給原告做出了書面形式的答復。依照《最高人民法院關於執行(中華人民***和國行政訴訟法)若幹問題的解釋》第56條第(壹)項規定，判決駁回原告的訴訟請求。
二審法院經審理後認同壹審法院的觀點，認為被上訴人已履行其法定職責，依照《中華人民***和國行政訴訟法》第61條第(壹)項規定，判決駁回上訴，維持原判。
案件的解析
壹、Z省安監局對於沈某某的投訴是否必須親自履行核實和查處的職責?Z省安監局負有依法頒發危險化學品經營許可證的法定職責，並且依照相關法規、規章的規定負責對危險化學品經營單位進行監督檢查。同時，相關法規、規章也明確了安全生產監督管理的行政職責是根據“分級管理、屬地管轄”的原則進行分配的，因此，省安監局作為省級安全生產監督管理機關，有權督促各級安全生產監督管理部門對危險化學品經營單位進行監督、檢查。
國家經貿委頒布的《危險化學品經營許可證管理辦法》第19條規定：“發證機關應當對本行政區內已取得經營許可證的單位進行監督檢查。”該辦法頒布實施後，Z省經濟貿易委員會於2002年12月5日頒布了關於《危險化學品經營許可證管理辦法》的實施意見。該意見第二條是關於“經營許可證申報、審批”程序的規定，其中第(壹)項明確規定：“申請甲種經營許可證的經營單位，按隸屬關系將申請報告連同《危險化學品經營許可證申請表》和相關材料送當地人民政府確定的負責危險化學品安全監督管理綜合工作的部門，經所在縣(區)安全生產監督管理部門簽署意見後，報上級市安全生產監督管理部門。市安全生產監督管理部門在接到申報之日起10個工作日內進行初審，合格後正式函報省安全生產監督管理局；省安全生產監督管理局在接到報告之日起20個工作日內組織復審，對合格的頒發經營許可證，對不合格的給予書面說明”；該意見第八條是關於“監督管理”的規定，其中第(壹)項明確規定：“各級安全生產監督管理部門負責對危險化學品經營單位的經營、銷售活動進行日常監督、檢查管理。”此外，根據《危險化學品經營許可證管理辦法》，有權頒發甲種經營許可證的是省、自治區、直轄市人民政府經濟貿易主管部門或者其委托的安全生產監督管理部門。當時，省安監局還不是壹個獨立的行政機關，而是Z省經濟貿易委員會下設的管理安全生產的內設機構。因此，當時的Z省安全生產監督管理局是根據Z省經貿委的委托從事省安全生產管理工作的，其依據即為Z省經貿委頒布的關於《危險化學品經營許可證管理辦法》的實施意見。
2004年7月19日，Z省人民政府辦公廳頒布了《關於印發Z省安全生產監督管理局職能配置內設機構和人員編制規定的通知》，明確省安監局為省經濟貿易委員會管理的主管全省安全生產綜合監督管理的正廳級行政機構，同時掛Z省安全生產委員會辦公室牌子。主要職責包括：承擔省安全生產委員會辦公室的日常工作；綜合管理全省安全生產工作；依法行使全省安全生產綜合監督管理職權，指導、協調和監督有關部門安全生產監督管理工作；依法行使全省安全生產監察職權；負責發布全省安全生產信息，綜合管理全省生產安全傷亡事故統計和安全生產行政執法分析工作；負責綜合監督管理危險化學品和煙花爆竹安全生產工作等等。
此外，2004年12月頒布並於2005年2月1日實施的《Z省危險化學品安全管理實施辦法》第四條也明確了安全生產監督管理的行政職責是根據“分級管理、屬地管轄”的原則進行分配的。該條規定：“縣級以上人民政府安全生產監督管理部門負責本行政區域內危險化學品安全監督管理綜合工作”。
由此可見，原告沈某某所稱的“違反應當由被告(被上訴人)自行、直接作為的相關規定”是缺乏依據的，也是原告對規章相關規定的錯誤理解。而省安監局根據分級管理、屬地管轄的原則將沈某某的投訴轉交給C市安全生產監督管理局，由C市安監局按此原則轉交給A市安全生產監督管理局負責核實、查處，並將相關意見通知沈某某，同時要求對核實、查處結果逐級上報備案，以督促下級安全生產監督管理部門履行職責，是完全正確的。
而A市安監局於2005年4月18日組織了A市規劃建設局、環保局、交通局和B街道辦事處，並邀請了沈某某的代理人，***同對B加油站進行了實地核查。在沈某某及其代理人明知省安監局已逐級委托A市安監局對其投訴進行核實的情況下，A市安監局的核實行為就是省安監局作出的行政行為，省安監局不存在行政不作為。
二、省安監局對沈某某的投訴進行核查後，在訴訟的過程中給予書面答復的行為是否違法?省安監局接到沈某某的投訴後，已在電話中告知其已將投訴轉交下級安全生產監督管理部門核實和處理。而給沈某某最終的書面答復雖然發生在訴訟期間，但仍然是在作出行政行為的合理期限內，並不違法。
在本案中，省安監局的整個行政行為的過程是省安監局接到沈某某的投訴，然後將投訴轉給C市安監局，要求對投訴人提出的有關問題予以核實、查處，並要求核查結果以書面形式告知投訴人，同時報告備案。在轉辦過程中，省安監局通過電話方式告知沈某某的代理人。在接到沈某某的第二次投訴後，省安監局再次組織有關部門到實地檢查並督促A市安監局向加油站發出《整改指令書》，當整改措施均實施完畢後，省安監局於2005年10月27日向沈某某送達了最終的書面答復意見。
法律法規並沒有明確規定省安監局作出並完成這些行政行為的期限，而省安監局根據事情的復雜程度、正常的辦事流程及人員安排等因素，在合理期限內作出並完成了這些行政行為。省安監局自第壹次接受投訴、轉交下級安全生產監督管理部門核查開始，到最終將整改後的情況書面通知沈某某的行政行為是連續的，該壹系列的行政行為並沒有違法的地方，也沒有超出合理的期限。