長期以來,我國不論是在財政理論上,還是在實踐中,壹直奉行“以收定支”的理財原則,存在著重收入、輕支出”的財政支出思想。改革的重點往往集中在財政收入方面,而在支出方面尚未進行徹底的69改革。2001年,財政部長項懷城在全國人大會議的工作報告中,將實行國庫集中收付制度作為我國“十五”期間財政支出改革的重點。在新形勢下,建立健全的公***財政體制框架,加強財政支出管理成為必然,推行國庫集中收付制度理應提上議事日程。
1.我國傳統的分散型國庫收支制度存在的問題
在傳統的分散型國庫收支制度下，財政資金分為預算內資金和預算外資金，許多行政事業單位還設立“小金庫”、帳外帳等截留財政資金。預算內收入通過征收機關直接繳入國庫，預算內資金支出時，先由支出單位（預算單位）編制預算草案，由財政部門審核匯總經同級人民代表大會審批後成為正式預算，財政部門按計劃按預算直接將預算資金從國庫經中國人民銀行撥付到支出單位（預算單位）開設在商業銀行的帳戶上，支出單位（預算單位）再根據有關規定和預算要求，自行支付購買商品和勞動的各類款項，並在年度終了時編制財務決算報表，報送同級財政，圖1為預算內資金支出的支付程序圖。預算外資金目前未納入預算管理，其收入不直接納入國庫，而是由財政部門實行收支兩條線管理，收入全部上繳財政專戶，支出由同級財政部門按預算外支出計劃和單位財務收支計劃統籌安排，經批準後從財政專戶撥付單位，各單位將返還的預算外資金自行向商品和勞務的供應商支付。其實並不是所有單位的預算外資金都能作到收支兩條線，我國目前還有些單位自行開設預算外資金專戶，進行坐收座支。
在這種分散型國庫收支制度下，我國的國庫資金管理存在著下面幾個方面的問題。
(1)財政部門與行政事業單位多頭開戶，轉移、分散財政資金。
壹方面由於我國的國庫管理制度中規定國庫存款不計息；另壹方面由於各商業銀行為了多拉攏存款，將存款任務層層分散，落實到個人，財政資金就成了大家競相爭奪的對象。很多財政部門在這種情況下，為了獲取利息多頭開戶，並把預算內資金轉化為預算外資金，躲避預算管理。按照現行制度規定，行政事業單位實行“收支兩條線”管理方法，只能開設收入支出各壹個帳戶，但實際上不少單位也存在多頭開戶現象，同時行政事業單位不僅存在將預算內資金轉入預算外資金的現象，還存在設立小金庫及帳外帳，分散國家的財政資金的現象。由於各財政和各預算單位都有多頭開戶現象的存在，使得國家無法了解所有財政資金的收入和支出狀況，從而造成資金管理混亂，效率低下。
(2)不包括預算外資金的國庫資金不利於財政宏觀調控政策的執行。
我國目前將財政資金區分為預算內資金和預算外資金。預算內資金是國家集中資金，是繳入國庫的，並通過各級財政層層匯總成為國家預算資金，是我國目前執行宏觀調控政策的基礎。而預算外資金是由預算單位自行支配的資金，是分散的，盡管現在預算外資金實行收支兩條線管理，收入繳入帳政專戶，支出由財政返回，但還不是全國集中的資金，不繳入國庫。國家在制定宏觀財政政策時所依據的應該是全部的財政資金，但現在由於納入預算的只有預算內資金，國家無法完全掌握預算外資金和制度外資金（制度外資金壹般以“小金庫”和帳外帳存在），所以制定宏觀財政政策時往往以預算內資金為基礎，但實際上大量的預算外資金和制度外資金的存在會影響宏觀財政政策的運行效果。例如當預算內資金存在著大量的赤字，而預算外資金和制度外資金又存在大量結余時，本來財政資金可以自身平衡的，但由於國家只掌握預算內資金，為了平衡預算內資金就會增發國債，從而在壹定程度上影響了財政政策和貨幣政策的執行。
(3)分散型的收支制度實行“以撥定支”制度，造成資金沈澱、財政支出信息失真。
在這種收支制度下，當同級財政部門把財政資金撥付給預算單位時，在財政總預算會計中就作為財政支出處理，而財政資金真正的支出並不是這壹階段，應該是在預算單位向商品和勞務供應商支付帳款時。帳面支出階段和實際支出階段的不壹致會造成財政支出兩方面的信息失真：壹方面是財政支出金額的失真。財政部門撥付的金額並不等同於預算單位向商品和勞務供應商支付的金額，往往是前者大於後者（因為如果是後者大於前者，預算單位就會繼續向財政要錢），從而造成資金沈澱的在預算單位。所以就會出現財政預算資金帳面赤字而實際有結余的現象，從而影響財政政策的制定。另壹方面是財政支出用途的失真。“以撥定支”的分散收支制度下，財政部門按預算和計劃指定的用途向預算單位撥款後即作為相應的支出處理，就不再對預算資金進行管理和監督，使用權屬於預算單位，預算單位就有可能在獲得預算資金後變更預算資金的用途而挪作它用，這樣就會造成預算支出的帳面用途與實際用途不壹致。這也反映了國庫資金（我國的國庫資金就是預算資金）的運用沒有得到國庫部門和財政部門的有力監督。
(4)國庫資金結算環節多，影響了國庫資金的及時入庫、降低了國庫資金的使用效率。
在分散收支制度下，從收入環節看，壹方面有些征收機關為了完成征收任務，設立過渡帳戶，把其當作稅收的蓄水池，人為增加財政收入的結算環節；另壹方面由於國庫經收處設在商業銀行，而商業銀行與代理國庫的中國人民銀行必須通過同城票據系統才能結算。這兩方面都會影響財政收入的及時入庫。從支出環節看，分散收支制度並不象集中收支制度那樣建立集中的政府支出系統，國庫資金統壹由國庫直接支付給商品和勞務的提供者，而是先由財政部門將國庫資金劃入支出單位的帳戶，再由支出單位安排支出；同時很多支出單位在商業銀行設立很多帳戶，這使得支出單位的資金運動從壹個銀行帳戶到另壹個銀行帳戶，使國庫資金滯留在銀行結算環節，大大降低了國庫資金的使用效率。最後，目前由於財政、征收機關、國庫、商業銀行還沒有完全聯網，銀行之間高效率的電子化結算體系也沒有能完全建立，這也影響了國庫資金的入庫和使用效率。
(5)在分散型收支制度下，國家對國庫資金的監督不力。
在我國傳統的分散型收支制度下，國庫管理部門與國庫出納部門不分；國庫人員的監督意識不強；財政部門和行政事業單位多頭開戶；財政“以撥定支”，撥款後就不再監督國庫資金的使用；沒有專業的內部和外部監督人員和機構等等原因，造成我國壹直以來對國庫資金收支的監督不力，經常出現全國人大剛剛通過預算，同時調整預算就來了，無法用預算約束國庫資金支出的現象。
2.我國實行國庫集中收支制度的好處
在我國壹直以來實行的是國庫分散收支制度，這壹制度使得我國的國庫資金使用效率低下，監督不健全，官僚腐敗現象嚴重。隨著我國公***財政的建立與改革，國庫分散收支制度到了不得不改的地步。國庫集中收支制度是國外普遍采用的國庫管理制度，在我國實行國庫集中收支制度存在著以下四個方面的好處：
(1)有利於提高國庫資金的使用效率。
首先國庫集中收支制度改變了“以撥定支”的原則，而是以國庫資金的實際支付為支付，沒有資金沈澱在支出單位，可以使在分散收支制度下原本沈澱在支出單位的閑置資金被有效的盤活，同時在集中收支制度下收和支的信息真實，為國家制定正確的收支計劃提供依據；其次在國庫集中收支制度下，國庫直接將資金支付給商品和勞務的提供者，不必象分散收支制度時經過層層撥付最後才由支出單位支付給商品和勞務的提供者，從而大大減少了支出的結算環節，同樣提高了資金的使用效率；最後建立國庫單壹帳戶後，支出單位的財政資金（預算內外資金）都集中在國庫，有利於財政部門對資金加強統壹調度和管理，使庫款調度更加靈活，同時也將從根本上改變本期財政資金管理分散，各支出部門和各支出單位多頭開戶、重復開戶的混亂局面。
(2)有利於縮小財政赤字、減少短期國債的發行，同時還有利於財政政策和貨幣政策的有機結合。
建立單壹帳戶後，所有的財政資金包括預算外資金都集中在國庫，財政部門就可以綜合運籌預算內外資金，調余補缺。目前我國預算內赤字較大，而預算外往往有結余，通過預算外資金補充預算內資金，就可以縮小財政赤字，也可以減少因彌補財政赤字而發行的短期國債。另壹方面，國庫單壹帳戶建立後所有的財政資金的進出都必須經過這壹帳戶，各級財政和各級中央銀行就可以真確掌握財政資金的全貌，為財政部和中央銀行總行制定財政政策和貨幣政策提供依據，同時也有利於財政政策和貨幣政策的有機結合。
(3)有利於強化對國庫資金的監督和預算約束。
實行國庫集中收支制度後，全國就要建立壹個集中的政府支付系統，所有的資金支付都通過國庫的單壹帳戶體系，這使得國庫和財政部門可以嚴格監督財政資金的最終支付，改變了過去分散收支制度下國庫和財政只監督和管理資金的分配和撥付。同時在嚴格的監督下，預算約束也會進壹步得到硬化。
(4)有利於進壹步配合政府采購制度的深化改革。
政府采購制度與國庫集中收支制度是相輔相成的，兩個都是公***支出管理的主要內容。國庫集中收支容易引起支出單位和商品、勞務供應商的合謀，只有實行政府采購制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實行對國庫資金的嚴格控制和監督。另壹方面，實行了國庫集中收支制度，將財政資金全部集中於國庫，從而全面壓縮了所有在途財政資金，大大減少了推行政府采購制度的阻力，保證了政府采購制度的全面實行。實行國庫集中收支制度後，政府采購實際上是國庫集中支付的壹項具體表現形式。
完善我國國庫集中收支制度的建議
1.完善預算管理體制
正如前文所分析的我國的預算管理體制還存在著壹些問題。而國庫集中收支制度是預算管理體制的壹個核心制度，預算管理體制中還有其它相關的制度，只有好的相關環境，才有可能建設完善的國庫集中收支制度，提高財政資金的管理效率。第壹，財政資金不再區分預算內外。即將所有的財政資金都納入預算內，並都通過設置在中央銀行的單壹帳戶進行收支，從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況，並使所有的財政收支都納入國庫的管理和監督範圍；同時在真實財政收支信息下才有利於國家宏觀財政政策的制定，有利於縮小財政赤字、減少短期國債的發行。第二，建立科學的預算編制制度。壹是給預算編制留足夠的時間，壹般要提前壹年編制下年預算，試編3年的滾動預算從而有利於預算的磋商和論證。二是改變預算年度的歷年制為跨年制，或改變各級人大開會日期。我國的預算年度是1月1日到12月31日，即歷年制，但審批各級預算的各級人大壹般都是在3月或更晚些時候開會，這使前幾個月的預算執行缺乏法律依據，所以我們應該借鑒國外實行跨年制如上年的4月1日到第二年的3月31日等或改變人大的開會日期，使得預算執行前預算草案就得以通過，全年的預算都有法律依據。三是進壹步細化預算科目，全面推行部門預算制度。我國目前預算科目比較籠統，不利於國庫集中收支制度的運行，所以有必要從功能上、性質上進行預算科目規範分類，建立多級預算科目體系，每項支出都要有相應的對應科目，把預算具體到部門、單位和項目。
2.建立高效的財政管理信息系統和銀行資金清算系統
財政管理信息系統和銀行資金清算系統是實行國庫集中收支制度的技術基礎，也是現代信息技術發展的最終結果。財政管理信息系統是財政管理的電子化和網絡化，壹般包括預算編制系統和預算執行管理系統、收入管理系統、國庫現金管理系統、國庫收支帳務系統和債務管理系統等壹系列信息網絡系統。通過這些管理系統，可以節省財政管理的時間，充分收集財政管理所需的資料，提高財政管理效率。在高效而健全的財政管理信息系統下，國庫集中收支制度才能最大程度地發揮效率。尤其是國庫收支的帳務系統和國庫支付管理系統，實質上就是國庫集中收支制度的組成部分。通過國庫收支的帳務系統，既可以克服集中收支、分散核算的缺點，又可以克服集中收支、集中核算的缺點，實現集中收支、集中核算與分散核算的結合，這種理想的模式下，既有利於國家對國庫資金收支逐筆管理審查，也有利於各預算單位對自身收支狀況的充分掌握和分析管理；國庫支付管理系統和國庫資金的銀行清算系統有機結合起來，可以有效提高國庫資金支付效率和加強對國庫資金嚴格監督。目前我國尚未建立壹個完整的財政管理信息系統，所以應該抓緊時間建設財政管理信息系統，為了配合國庫集中收支制度的改革，首先應建立國庫收支賬務系統和國庫支付管理系統。另壹方面，國庫集中收支制度需要通過銀行的資金清算系統進行資金結轉，順暢的資金清算系統可以大大提高國庫資金的利用效率。銀行資金清算系統也是壹個電子化和網絡化的信息系統。為了更有效地利用國庫資金，國庫資金的清算系統應該是壹個獨立的資金支付系統，獨立於其它銀行資金的清算。國庫集中收支制度的實施需要這壹獨立的國庫資金清算系統，加快財政資金撥付到帳的時間，提高國庫單壹帳戶清算業務的效率。
3.健全國庫管理和國庫出納機構
由於我國未區分國庫管理機構和國庫出納機構，將其混設在中央銀行內，這非常不利於國庫資金的管理和監督，尤其實行國庫集中收支制度的目標就是為了加強對國庫資金收支的管理和監督，所以有必要把國庫管理機構與國庫出納機構分離開立，形成它們之間相互牽制、相互監督的局面，從而完善國庫對財政資金的監督職能。借鑒國外的做法，我國可以在財政部門內設立壹個相對獨立的國庫管理機構，如我國已設立的國庫司，或正準備建立的國庫支付執行機構等，應抓緊在全國推廣。另壹方面，也有必要健全國庫的出納機構，由於種種原因我國在中央銀行的國庫部門壹直未受到應有的重視，人員意識薄弱、素質較低，嚴重影響了國庫職能的實施，所以健全在中央銀行的國庫出納機構也是非常必要的，甚至可以在時機成熟時，像國外那樣建立壹個獨立於中央銀行的出納署。
4.完善單壹帳戶體系
我國的壹些試點地方將國庫單壹帳戶設置在商業銀行，會造成多方面的不利。所以我們應該堅持國庫單壹帳戶設置在中央銀行，其實質即是堅持委托金庫制，如將國庫單壹帳戶設置在商業銀行就是實行銀行制。銀行制除了國庫成本較低外沒有其他優點，壹般國家都不采用。另壹方面單壹帳戶體系中的零余額帳戶的設置也應該有客觀的標準和法律條文，才有利於提高國庫資金的清算業務，同時也有利於維持金融秩序，避免經濟尋租的現象產生。最後在完善單壹帳戶體系中應逐漸將預算外資金的收支納入國庫單壹帳戶中，與預算內資金壹視同仁。
5.建立壹個健全的監督制約機制
建立壹個健全的監督制約機制是為了保證國庫資金的有效運用，其應該包括國庫部門自身的監督職能、國庫內部各相關部門之間的監督、國庫相關業務往來的外部監督；日常的監督和專業監督；事前監督、事中監督和事後監督。當然這些監督又是相互交叉的，具體地說：應健全國庫部門自身對國庫資金收支的監督職能尤其是國庫支付部門對國庫資金的運用應進行嚴格的逐筆審核制度；建立國庫管理部門與國庫出納部門的相互監督的內部控制制度；中央銀行應嚴格依照國庫支付機構的撥付指令行事，對商業銀行辦理財政支付清算業務進行嚴格監督；財政部門應對國庫資金運行全過程進行監控；政府審計部門應結合財政國庫管理制度，加強對國庫資金運行的外部監督；各級人民代表大會及其常務委員會也應嚴格履行自身職責，加強對國家預算和預算執行的外部監督；政府支出部門和供應商也應該具有對國庫資金的結算速度和效率進行監督義務。
6.完善相關法律，同時進壹步提高相關人員的認識、增強國庫資金管理意識
實行國庫收支制度後，原來建立在分散收支制度基礎上的相關法律應進行修訂或重新制定。如修訂《預算法》及其實施條例、《國家金庫條例》及其實施細則、預算會計制度（包括財政總預算會計制度、行政單位會計制度、事業單位會計制度、稅收征管會計制度、國庫會計制度）；制定《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等。
國庫集中收支制度改革影響了有些部門和有關人員的既得利益，受到了來自於這些部門和人員的改革阻力，所以我們還應該讓他們轉變思想，提高認識，積極配合國庫集中收支制度改革，同時提高相關人員的素質，增強國庫資金管理意識。