根據《中華人民共和國發票管理辦法》第二十四條規定，任何單位和個人不得出借、轉讓、代開發票。《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》第二十六條規定，凡需要向稅務機關申請開具發票的單位和個人，應當提供購銷業務、接受服務或者其他經營活動的書面證明。稅法規定應當納稅的，稅務機關應當在開具發票的同時征收稅款。
這說明只有稅務機關有權代開發票。在社會主義市場經濟的情況下，各種經濟成分和各種形式的組織都參與了社會主義市場，特別是壹些個體經濟、不具有法人資格的組織、異地建設單位和其他不能取得稅務登記證和購買發票的經濟組織。為了在市場經濟建設中分得壹杯羹，他們必須提供合法發票；會計和稅收法律法規也明確規定不得收取和稅前扣除金融違法票據，客觀上要求在市場經濟交易中必須取得合法憑據；稅務部門對其“代開發票”的宣傳功能不夠，稅務部門開具發票的程序復雜。為了按照稅法規定收稅，壹般不願意向稅務部門申請開具發票；“代開發票”現象剛出現時，監管部門要麽放任不管，要麽沒有嚴格管理。
這些現象的結果就是“代開發票”這個行業應運而生。這個行業的出現，通過合法票據掩蓋非法交易，“小金庫”、個人貪汙、奢侈浪費、偷逃國家稅款的真實內容在發票上根本得不到體現，嚴重擾亂了經濟秩序，助長了腐敗現象的滋生和蔓延，給整個社會帶來了諸多不利因素，必須加以規範。
(壹)要求開具發票的單位和個人應填寫《開具普通發票申請表》，並提供相關證明材料。申請表內容應包括貨物(或勞務項目)名稱、單價、開票所需金額等基本要素；申請表由省、自治區、直轄市國家稅務局和地方稅務局統壹設計。個人少量銷售商品和服務只需提供身份證明。小額標準由省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局確定。(江蘇省國稅局規定，個人向國稅機關申請銷售貨物和勞務開具發票的小額標準確定為每次1，000元以下；農民銷售自產農副產品的，小額標準確定為3000元以下)_
(二)稅務機關對要求代開發票的單位和個人的申請材料進行核查，包括代開普通發票申請表、合法身份證件(按江蘇省國家稅務局規定要求代開普通發票的申請人提供的合法身份證件包括:居民身份證、護照等合法證件)和購買方(或接受勞務的服務方)出具的書面確認證明等。，並且只有在壹致的情況下，才能代發。
(3)指定專人負責開具普通發票，壹般應采用電腦開具，並確保開票記錄完整、準確、可靠、不可更改；如果暫時無條件使用電腦，也可以手工填寫。無論是電腦開具還是手工填寫，都必須加蓋稅務機關開具發票專用章，否則無效。發票專用章的規格和式樣按照《國家稅務總局關於使用公路、內河貨物運輸統壹發票有關問題的通知》(國2004年第557號)的有關規定執行。_
(4)代開發票應在開票和征稅之間相互制約。使用計算機制作發票並能保證開票記錄完整、準確、可靠、不可更改，開票、辦稅壹崗完成的單位；雖然用計算機開發票，但只是用來代替手工填制和打印功能，或者是無條件地用手工開發票，開票和收款人員必須分開工作，這就形成了制約。同時，各開票單位要設立審核崗，審核窗口開票和辦稅操作記錄，以加強監控。