當前，就業問題是我國經濟社會發展過程中的熱點和難點，因此也成為我國勞動科學研究領域的重中之重。特別是在就業渠道、就業形式、創造就業崗位、積極的就業政策等方面，取得了較為成熟和系統的研究成果，相當壹部分理論成果已經付諸實踐，為解決我國勞動者就業問題提供了有益的指導。但與此同時，我們也註意到，目前關於就業問題的研究大多只關註健全人，對殘疾人關註甚少。殘疾人也是社會成員，其中相當壹部分是工人。而且由於自身的特點，他們在就業過程中更需要國家政策和制度的幫助。因此，本文擬對此進行探討。
第壹，殘疾人就業的特殊性
研究殘疾人就業，首先要界定什麽是殘疾人。在國外保護和促進殘疾人就業的法律法規中，定義角度和內容往往不同。
在聯合國1975年公布的《殘疾人權利宣言》中，對“殘疾人”給出了如下定義:“任何因先天性或非先天性的身體或精神缺陷而不能保證自己能夠獲得正常個人生活或社會生活的全部或部分必需品的人”。國際勞工組織《殘疾人職業康復建議書》(第99號)對“殘疾人”的定義是:“所有體力或思維能力下降的人，確實不可能獲得並保持壹份合適的工作”。1983國際勞工組織第69屆國際勞工大會通過的《殘疾人職業康復和就業公約》規定，殘疾人是指由於得到適當承認的身體或精神傷害而使獲得和保持適當工作和晉升的前景大大降低的人。這個定義不僅強調了獲得和維持壹份正當工作的必要性，而且強調了它可以隨著社會的進步和生產力的提高而得到提升。也就是說強調了殘疾人的就業質量，比聯合國《殘疾人權利宣言》和國際勞工組織《殘疾人職業康復建議書》的定義更先進1955。
我國《殘疾人保障法》規定，殘疾人是指在心理上、生理上、身體上喪失或者在某種組織或者功能上不正常，完全或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。殘疾包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾。
雖然各個國家的定義不同，但是從上面的定義中，我們可以看出殘疾人具有以下特征:(1)身體結構和功能障礙。由於身體或精神上的某種組織或功能的喪失或異常，在社會生活中出現許多困難，需要社會和家庭的特別關註，給予幫助和保護。(2)存在個人能力壁壘，人力資本低。殘疾人人力資本低，主要表現在勞動能力和就業能力低。由於自身的障礙和社會教育體系的不完善，殘疾人接受教育的機會較少，導致他們的體質、智力、知識、技能和潛力無法得到充分發展，整體素質較低，勞動技能單壹，在市場競爭中處於非常不利的地位。(3)社交能力有障礙。由於殘疾人自身的某些障礙，殘疾造成的就業困難和貧困，以及社會上的壹些偏見，殘疾人往往容易產生自卑、焦慮、急躁和社會不滿情緒，在社會生活、學習和工作中出現膽怯、缺乏信心和挫折等心理問題。他們的心理壓力普遍高於正常人，而且高度敏感。
需要指出的是，雖然殘疾人由於生理機能和精神狀態的異常或喪失，身體或智力功能受到限制，不能像健康人壹樣從事完全正常的勞動，但這並不意味著殘疾人不是勞動者，不具有部分勞動能力。事實上，許多殘疾人仍然有壹種伴隨殘疾而來的功能性補償。根據國際社會流行的“殘疾人不應該關註他不能做什麽，而應該關註他能做什麽”的觀點，只要找到殘疾人工作能力的特長，殘疾人就可以成為勞動者。在社會上，壹些人對殘疾人的工作能力持懷疑態度，甚至將殘疾人等同於“殘疾人”，這是對殘疾人就業的歧視。建國之初，我國殘疾人收養救濟的保護模式雖然使殘疾人的生活發生了質的改變，解除了受凍挨餓的痛苦，但這種模式並不能使殘疾人平等參與社會，回歸社會主流。因此，必須從被動的財產保護轉變為主動的就業保護。
殘疾人就業是指達到法定勞動年齡、具有壹定勞動能力、有勞動需求的殘疾人獲得工作崗位，並獲得勞動報酬或經營收入。包含三層意思:第壹，不是每個殘疾人都有就業問題，只有有勞動能力的殘疾人才有就業問題。第二，殘疾人如果從事過任何工作，就不被認為是就業，但只有從事過社會承認的、可以獲得報酬或收入的工作，才被認為是就業。第三，無論從事什麽樣的勞動，只要這種勞動得到社會的認可，並能得到報酬或收入，就被認為是就業。在以上三點中，殘疾人的就業和健全人的就業是壹樣的。但是，由於自身的身心限制，以及歷史和社會經濟發展水平的制約，殘疾人在就業方面也有壹定的特殊性。這表現在:
1.殘疾人的職業選擇和工作類型受到其殘疾類型和程度的約束。不同類型的殘疾(如身體殘疾、聽力和語言殘疾、精神殘疾或多重殘疾)對殘疾人的工作能力有不同的影響。比如視力殘疾的人不能從事需要視力的工作，語言聽力殘疾的人難以從事教師、口語翻譯等工作；智力殘疾不能從事腦力勞動和技術工作的；肢體殘疾基本不能從事強體力勞動，精神殘疾不應從事管理等工作；不同的殘疾程度對殘疾人的勞動能力也有很大的影響。這極大地限制了殘疾人就業，使他們難以在更廣闊的領域大顯身手，限制了他們就業的靈活性和選擇性。
2.殘疾人就業穩定性差。由於殘疾人受教育程度低(目前文盲率約為66%)，勞動技能相對單壹，往往只能從事壹般、單調、不穩定的工作，就業結構單壹，就業可替代性強。比如盲人從事的職業主要限於盲人保健按摩，勞動力市場上這個行業或工作所容納的勞動力也是有限的，不斷有身體健全的人進入這個領域。雇主稍有風吹草動，這些殘疾人首先受到影響。
3.殘疾人就業受外部環境的影響。例如，殘疾人經常要承受的外部環境影響包括:社會對殘疾人及其就業的歧視態度、接受教育和培訓的不平等機會、有障礙的建築物等公共設施、就業信息無效、與就業有關的交通不便、缺乏殘疾人用品、用具和支助服務，所有這些都對他們的就業和職業活動產生壹定影響。
4.嚴峻的就業形勢使殘疾人在就業中處於不利地位。隨著我國市場經濟的深化和經濟增長方式的逐步轉變，以及高新技術的快速發展，企業之間的競爭日益激烈，導致就業結構調整，勞動密集型工作逐漸消失，勞動力總供給大於需求的矛盾突出，使勞動能力弱的殘疾人群體在就業中處於更加不利的地位。
5.應平等促進和保障殘疾人就業。在就業和勞動過程中，通常要求用人單位在精神和物質上給予更多的照顧，花更多的錢，保障殘疾人的就業安全。比如繳納各種保險；在企業中提供無障礙環境；提供特殊的作業工具和運輸工具。
6.殘疾人就業需要更多的人類關懷和照顧。殘疾人是由於殘疾的存在和影響而導致的身心活動有不同程度困難的群體。要給予特別的關心和照顧，幫助他們克服這些困難的影響，為他們充分發揮創造必要的條件。
三。三種就業模式及其效果評價
1.殘疾人集中就業模式。
殘疾人集中就業使這些社會中的“弱勢”群體聚集在壹起，從而以集中的方式為殘疾人提供他們工作所需的設備、工具和必要的福利設施，使殘疾人工作的物質環境有壹個良好的基礎；殘疾人福利企業也對殘疾人形成了各種保障和福利待遇。企業為殘疾人提供的工作設施、硬件和福利待遇軟件具有壹定的規模，為殘疾人的工作提供了較為完善的保障條件，同時具有產生規模效應的基礎，可以為企業節約部分成本。殘疾人由於生理和心理的特殊性，容易產生自卑等心理障礙，不願意與外界交流，缺乏相應的技能。集中就業可以讓殘疾人在壹個相對熟悉、自然的環境中工作，殘疾人之間更容易溝通，少壹些歧視，多壹些理解，心態也更平和，容易促使殘疾人專心工作，為他們的心理提供壹個平等的環境。總之，殘疾人集中就業為殘疾人提供了更有利的條件，是殘疾人就業的“保護傘”。在殘疾人眼裏，是殘疾人就業的理想途徑。而且殘疾人集中就業也方便了殘疾職工的統壹管理。很多福利企業也創立了自己的品牌，有很高的知名度。比如北京的“大寶”化妝品和“101”系列產品，銷量都不錯。然而，隨著市場經濟體制的建立，通過福利企業集中就業這壹傳統的殘疾人就業渠道，殘疾人的地位和作用迅速下降，其局限性日益顯現。顯示在:
(1)福利企業大幅萎縮，殘疾人數量下降。長期以來，城市福利企業的殘疾人習慣用“鐵飯碗”吃“大鍋飯”。自20世紀80年代中期以來，隨著市場經濟逐漸取代計劃經濟，殘疾人賴以為生的福利企業受到了外界的強烈沖擊。行業和企業的競爭越來越激烈，日益完善的市場機制也在同步放大對帶有濃厚計劃色彩的福利企業的擠壓。效益下降、生產不振嚴重制約著整個福利生產的發展，福利企業在激烈的市場競爭中不斷處於劣勢，使社會福利企業面臨越來越嚴峻的考驗。目前，福利企業不僅不能吸收大量新增殘疾職工，還排出大量下崗失業殘疾人。他們的改革和發展面臨許多困難，不能滿足殘疾人的就業需求。據統計，我國福利企業殘疾職工人數從最高峰時的90萬人下降到目前的不到70萬人，形成了我國福利企業經濟規模保持穩定、就業人數大幅下降的局面。比如上海的福利企業從1.996年的4200多家減少到2O02年4月的31.98家，殘疾人也從92000多家減少到62000多家。濟南的福利企業從1999年的300多家，殘疾人6000多人，下降到現在的138家，在職殘疾人只有2048人。江蘇省福利企業安排的殘疾職工也從最高峰時的24.8萬人下降到現在的21萬人。
(2)福利企業先天不足，制約了集中就業的發展。福利企業是在政府的保護下成長起來的，普遍存在著整體素質低、體制不活、管理粗放、設備簡陋、技術陳舊、資金匱乏、產品落後、管理人員和生產人員素質低、管理意識落後、缺乏科學的管理方法和手段等問題。有的基礎工作薄弱，規章制度不健全，經濟責任制不完善，沒有切實可行的經營戰略和長遠目標；壹些商品經濟意識和市場觀念不強，在新產品開發、新技術應用、技術改造和人才培養等方面措施不力。這些問題在市場經濟體制下凸顯出來，成為新形勢下制約福利企業生存和發展的重要障礙之壹。福利企業成為市場競爭中的“弱勢群體”。由於企業效益不景氣，福利企業殘疾職工工資普遍偏低。例如，濟南市福利企業殘疾職工年平均工資約為4500元，相當於健康職工年平均工資的壹半左右，只能達到濟南市規定的最低工資標準。上海市福利企業殘疾職工平均工資約為6500元，而根據上海市勞動局的統計，上海市職工年平均工資為15000元。
(3)興辦福利企業的投資主體和經營範圍有限，影響集中就業的發展。根據國家稅務總局1994《關於民政福利企業征收流轉稅的通知》，只有民政、鎮街舉辦的福利企業才被認定為福利企業並享受退稅政策，其他主體投資的福利企業不得享受退稅政策。事實上，無論是蘇南、浙江、山東，還是福利經濟占比較大的西部地區，福利企業改制都是普遍現象。但是，福利企業改制是深化企業改革形勢下的大勢所趨，相關限制性政策嚴重滯後。比如青島的福利企業改制已經達到90%。福利企業由市局直屬福利企業轉制為企業或社會辦福利企業，增強了企業活力，提高了殘疾職工工資，保護了他們的合法權益。此外，福利企業只允許從事工業生產，不允許進入商業和服務領域，這也限制了集中就業的發展。
(4)福利企業退稅政策不完善。首先，福利企業“四殘”職工認定政策不協調。根據民政部、勞動部、衛生部和中國殘疾人聯合會的暫行規定，殘疾職工應當包括:視力殘疾人員；身體殘疾的人；有聽力和語言障礙的人；智障人士。但近兩年國家稅務總局對殘疾職工的認定僅限於“四殘”(盲、聾、啞、肢體殘疾)，不包括智力殘疾，導致很多拿不到退稅的福利企業與智力殘疾職工解除勞動關系。如青島市黃島區2003年上半年，因福利企業辭退智障員工，大量殘疾職工上訪圍攻區政府。其次，福利企業的退稅政策沒有與殘疾人的安排和利益掛鉤，不利於調動企業安置殘疾人的積極性。
分散就業只能滿足素質高、身體條件好的殘疾人的就業需求，而不能滿足所有殘疾人的就業需求。經過幾十年的發展，福利企業也形成了壹定的規模。因此，集中就業仍然是壹種重要的就業模式。當前要註意吸收國外有益的經驗，搞好福利企業。如瑞典、芬蘭等北歐國家和壹些東歐國家也采取國家投資興辦殘疾人工廠的形式，集中安置殘疾人就業，並通過立法在稅收、信貸、物資、產業等政策上給予優惠。為了給殘疾人就業，瑞典政府在20世紀70年代成立了Samhall集團公司。除了領導身體健全，公司其他人都是殘疾人。這種集團化和規模化的殘疾人就業方式值得借鑒和吸收，為我國殘疾人就業事業的發展做出貢獻。
2.殘疾人分散比例就業模式。
所謂分散按比例安排殘疾人就業，是指國家和地方政府通過法律規定，各社會單位必須按壹定比例安排殘疾人就業，或者通過繳納殘疾人就業保障金來履行法定責任。其實質是把殘疾人就業作為全社會的責任，動員全社會的力量安排殘疾人就業。因此，它克服了單純依靠組織福利企業集中安置殘疾人就業的局限性，能夠適應市場經濟的要求。可以說，集中就業是殘疾人收養救濟階段的高級就業形式，分散按比例就業是殘疾人平等參與階段的高級就業形式。
按比例安置殘疾人也是大多數國家普遍采取的政策，如日本、英國、法國等國家，通過國家立法，規定政府機關、企事業單位必須按壹定比例安置殘疾人。此外，有些國家規定了企業雇用殘疾人的最低規模，如美國和奧地利，規定20人以上的企業必須雇用殘疾人。
分散按比例安排殘疾人就業，不僅可以提高殘疾人就業率，還有助於增強他們平等參與社會的積極性和創造性。但是，目前我國殘疾人按比例就業發展也存在壹些亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面:
(1)殘疾人分散和按比例就業相關法律法規不健全。壹是殘疾人就業法律法規與相關法律法規規章，如《警察法》、《教育法》以及鐵路、郵政、金融等系統的部門規章之間協調不夠。法律法規的沖突影響了相關行業和單位按比例就業的實施；二是現行法律法規沒有賦予殘疾人聯合會和殘疾人就業服務機構執法主體資格，也沒有確定其他執法主體。所以相關政策很難落實到位，力度也不夠。目前，政府責任體系沒有建立，就業管理缺乏行政權威，職業指導和就業服務的專業手段不足。第三，法律對殘疾人就業的地域管轄缺乏具體界定，地方殘聯之間跨地區用人單位的管轄往往存在爭議，阻礙了殘疾人按比例就業的發展。
(2)殘疾人就業保障金的征收存在壹些問題。壹是現有法律法規規定安排殘疾人就業達不到規定比例的單位應向殘疾人就業服務機構繳納殘疾人就業保障金，就業保障金的征收依據規定為本地區上壹年度的工資水平。實踐中經常出現職工收入低於社會平均工資水平的用人單位以違反公平為由拒絕繳納保障金，而職工收入高於社會平均工資水平的用人單位則更願意繳納保障金而不是安置殘疾人，導致按比例安排殘疾人就業更加困難，達不到政策設計的初衷。因此，應調整征收標準，確定壹個調整值，統壹規定虧損單位減少保障基金的數額和檔次，以保證法律法規的可持續性。二是根據規定，殘疾人就業保障金由機關、團體、事業單位在單位預算資金結余或收支結余中列支，由企業和城鄉集體經濟組織在管理費用中列支。這樣，在實施過程中，有的用人單位經濟狀況不佳，結余資金極其有限，拿不出就業保障金；壹些用人單位以沒有結余資金為由拒絕繳納就業保障金，導致就業保障金難以收繳。三是壹些地方普遍存在不敢花錢管理使用就業保障金的現象，體現在資金使用僅限於五種用途，嚴禁突破，使壹些應該做的工作做不了。同時，就業保障金的使用也缺乏對社會和殘疾人的公開，社會監督有待加強。第四，就業保障基金在支持殘疾人集體創業和從事個體經營以及支持貧困殘疾人從事養殖業方面需要加強。大部分地方沒有建立良好的資金運行機制，基層單位不敢投入，也不會投入，無法用好就業保障金。
(3)對殘疾人按比例就業的宣傳和重視不夠。許多人認為現在勞動力充足的人很難找到工作，而且有大量的下崗和失業工人。殘疾人就業還能談什麽？有人認為按比例安排殘疾人就業幹涉了企業用人自主權，收取殘疾人就業保障金是“亂收費”，增加了企業負擔。另壹些人把殘疾人視為“負擔”，在形勢和殘疾人就業政策的壓力下，消極對待殘疾人就業，使殘疾人就業得不到支持。比如有的企業采取給殘疾人不工作每月壹兩百元的“停職”工資的做法。這種“掛靠就業”雖然可以完成按比例安排殘疾人就業的任務，但不繳納殘疾人就業保障金，節省了不少工資和費用。但是，由於這些殘疾人沒有真正就業，他們的就業和生活問題沒有得到真正解決，影響了殘疾人按比例就業的實際發展。因此，應加大對殘疾人就業的宣傳力度，使全社會重視殘疾人就業。
(4)按比例就業實施力度不夠，就業崗位少。很多單位和企業，考慮到安置殘疾職工後的醫療費、勞保福利、住房等問題，生產安排和生活管理有困難，寧願交保障金也不願長期安置殘疾人。如上海市有10042個單位涉及殘疾人按比例就業，其中2198個單位未按比例領取殘疾人就業保障金。占實施單位的21.9%，部分地方政府以保護投資環境、減輕企業負擔為由，不支持強制實施，導致按比例就業阻力重重，安排人數遠未達到法定比例，智障、智障人員安排就業十分困難。另外，按比例就業的覆蓋面在不同的用人單位和不同所有制的企業之間是不平等的，存在差別待遇的問題。比如蘇州、無錫等地對外資企業、民營企業不實行按比例用工。安排僅限於城鎮人口，不適應農村勞動力加速向非農領域轉移的發展趨勢，阻礙就業工作的開展。
3.個體就業與靈活就業模式。
目前，我國殘疾人個體就業規模超過集中就業和按比例就業。在壹些省市，個體就業在城鎮殘疾人就業中占很大比重。據調查。安徽省176萬就業殘疾人中，有126萬人從事個體經營。民營經濟相對發達的浙江省湧現出壹大批殘疾企業家。百萬元以上的私營業主有260個，千萬元以上的有40多個。
壹般來說，殘疾人從事個體經營比較困難。由於市場需求的快速變化，個體就業的周期性、多變性和不穩定性的矛盾日益突出。殘疾人應對市場變化的能力差，技能水平不高。再加上資金不足，場地短，大多從事傳統經營項目，缺乏市場競爭力。所以經營收入低，參加社保能力差，保障率極低。國家制定的優惠政策缺乏硬性規定，相關部門執行隨意，優惠政策往往得不到落實。
殘疾人靈活就業是指個人或通過壹定組織參與社區便民利民服務和社區公益性工作。他們從事的主要崗位有保潔、綠保、保安、車棚管理、報紙收發、電梯維修、廢品回收等。主要有兩種形式。壹是殘疾人自己找商業服務進入社區；二是根據安排就業困難人員的需要，政府有關部門幫助建立勞動組織，如社區公益性勞動組織。靈活就業門檻低，是壹種適合殘疾人的就業形式。這種形式在大中城市發展迅速。借助社區建設，可以整合社區內的資源和政策優勢，利用勞動部門的扶持政策，多方合力，使大量殘疾人在社區內安排公益性崗位。壹方面，殘疾人在社區公益性崗位工作，為實施綜合保障奠定了基礎，同時也為部分殘疾人從社區崗位走向分散就業或集中就業創造了條件，起到了蓄水池的作用，有利於殘疾人整體就業水平的提高。但殘疾人靈活就業也存在壹些問題:(1)開辦小規模企業、從事個體經營存在不利的經營政策環境。在稅收、信貸、場地、服務等方面存在障礙和困難；(2)社會保障制度與促進靈活就業的要求嚴重不相適應；(3)靈活就業的合法權益得不到保障；(4)城市社區建設滯後，就業崗位沒有得到合理開發。