摘 要：隨著城區中巴營運的缺陷越來越明顯，而公交車和的士的運載能力已經能夠滿足需要，2003年9月，長沙市人民政府出臺了有關長沙市城區中巴禁運的公***政策，它符合了公***管理滿足人民物質和精神需要、促進社會和諧健康發展的目標，有益於建立良好的社會公***秩序，增進了社會效益，提高了公***管理的效率，同時也促進了對公***物品合理而有效的管理。實現公***政策的有效變遷，壹方面要堅持漸進性和靈活性相統壹的原則，另壹方面要整合各方利益，消除執行障礙和隱患，重在抓好落實。
關鍵詞：公***管理 公***政策 公***物品 公***秩序
壹、案例描述
2003年9月，長沙市人民政府關於長沙市中巴禁運的文件規定：從2003年9月30日起，長沙市二環線以內禁止中巴營運。這將意味著中巴將結束其在長沙城區內的使命，運營空間由城區向城郊轉移成為現實。在全國第五屆城運會即將在長沙召開之時，為了樹立省會的文明形象和提升城市品位，長沙市政府痛下決心做出“城區所有運營的中巴車輛必須於2003年9月30日之前全部退到二環線以外”的決定。其大致方案為：壹部分在城區營運的湘AX、湘AT牌的中巴將轉換成高檔的士進行運營；壹部分在城郊結合部的中巴將發展為大巴；在郊外線路還有富余的情況下，調整壹部分中巴跑城郊結合部；壹部分經營權到期的和達到報廢標準的則堅決取締。為解決中巴出城後的運營缺口，長沙市政府要求公交部門在城運會之前新增300臺豪華公交車和400――600輛高檔的士。同時，部分原由中巴車運營的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財政出錢補貼，公交車將普遍進入社區並延時運營，方便群眾出行。另外，退出城區後，所有中巴車將由原來的個體經營為主轉變為聯營、國營、合資經營，走集團化規模經營之路，而且對提前遷出城區的中巴車給予壹定的補償。該政策實施壹年多來，政策利害相關人對政策主動而又自願地遵從，城市市容大為改觀，公***交通秩序井然，市民對政府的利民舉動大加贊賞，社會各界反響良好。
二、背景透視
每壹個人都是從搖籃中的嬰兒逐步成長起來的，當他能夠獨立行走的時候，搖籃就變成了多余的東西，要麽成為壹具“古董”，要麽繼續培育其它需要它的嬰兒。如果讓他繼續呆在搖籃裏邊，那麽曾經培育過他的搖籃就變成了他繼續成長的羈絆。同樣地，中巴車作為公***物品極度缺乏時動用社會集資而提供的服務，當公***物品足以滿足城區營運要求時，中巴車似乎就應該退出了。
就其歷史和現實背景而言，文明公交的優勢與中巴車各種缺陷導致的混亂運營秩序形成的鮮明對比使中巴車出城成為必然。城區中巴於20C80S問世以來，曾經有益於公交，壹方面它是公***交通的重要補充，另壹方面由於其即停即走、招手即停、不限停靠的運行方式，在壹定程度上方便了乘客。但隨著象征長沙精神文明窗口的長沙市公***交通總公司的迅猛發展，其推行的智能IC卡、行車電子調度系統、電腦報站器、電子路牌和車內顯示屏以及開進社區等服務，使文明公交優勢漸趨明顯，同時2200余臺的大公交和六七千臺的的士也使公交發展運力飽和，這使中巴車在長沙城區扮演的角色已不再重要，其生存也日益艱難。更為重要的是，中巴車司乘人員違章、超載、“漫遊”及惡意甩客、拒給車票的行為使長沙市中巴車運營秩序混亂，其容量小、運作不規範、增加城區無效交通流量、安全性能差、尾氣汙染嚴重、影響城市形象等缺陷也暴露無遺。從二者的鮮明對比中不難發現，“中巴出城”是順應了歷史的發展和現實的要求。
就公***管理的政策背景而言，“中巴出城”是長沙市公***管理過程中關於中巴車營運政策的演變和發展的結果。“將中巴車遷出城區”是長沙市討論已久的壹個老話題，而且呼聲也越來越高。1999年長沙市政府曾下文規定，所有中巴車經營到期後，全部更換成的士。隨後，長沙市的中巴車總數由原來的1000多臺減至400多臺。但到2001年3月，中巴車既沒有消失，也沒有出城，仍然在城區的繁華線路上營運。2001年4月，長沙市政府召開聽證會，聽取各方對中巴車出城的意見和建議，結果各方觀點極不統壹。到2003年9月，市政府終於做出在2003年9月30日之前將中巴車遷出城區的決定。從針對中巴車出城的公***政策演變過程可以看出，長沙市政府的政策有其發展的內在邏輯過程，也符合了民眾的願望和要求。
就社會主義市場經濟下的經濟背景而言，中巴車出城緣於市場競爭和政府對公***物品的宏觀調控。首先，市場經濟體制下的競爭，優勝劣汰。象征長沙精神文明窗口的公交系統不僅服務質量高，而且開進社區，方便市民，並給予市民壹定的優惠，承擔運營老弱病殘的責任。相反，中巴車各種缺陷暴露無遺，而且造成了營運秩序的極度混亂，在競爭中已經難以生存，處於垂死掙紮的邊緣。其次，就如昏聵無能的庸君不會自動放棄君權壹樣，“滿臉爛瘡”的中巴車在能姑且求得壹份飯碗的情況下也很少願意自動退出城區，這就使政府對公***交通這壹公***物品的宏觀調控顯得異常必要。
就其文化背景而言，市民對文明社會的強烈呼聲和政府基於城運會為樹立省會的文明形象和提升城市品位的目的，中巴車出城顯得勢在必行。首先，隨著經濟的發展，市民物質生活水平越來越高，其對精神文明的追求也就愈發迫切。市民再也無法忍受中巴車“臟”、“亂”、“差”、“危”的運營狀況，希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市的呼聲此起彼伏，中巴車出城已成為市民的迫切願望。第二，全國第五屆城運會將於2003年10月在長沙舉行，這是長沙市政府樹立文明形象、提升城市品位的良好契機，而公***交通恰恰是城市文明的第壹窗口，因而當機立斷，“痛斬”中巴就在情理之中。
三、理論要求
公***管理以服務民眾、維護秩序、和諧發展為主要目標，而實現這壹目標的重要手段在於良性的公***政策設計和合理的制度運行規範。由此，作為建構公***秩序的公***政策必須堅持漸進性和靈活性相統壹的原則，整合各方利益、減少摩擦且盡可能消除政策障礙和隱患，從而提高管理效率、增進社會效益和達成公***利益。這是因為：
第壹，公***管理的目標是服務大眾，即滿足人民的物質和精神需要和促進整個社會健康、和諧地發展。首先，人民的物質需要是其生存和發展的前提，在這裏，物質需要既有量上的要求，更有質上的追求，當量已經飽和的時候，對質的追求就突顯出來。中巴車是由於公交運力的缺乏而出現的，公交量上的缺乏使人們無暇顧及對質的要求。如今2200余輛的公交車和六七千輛的的士足以滿足城區的公交需求，臟、亂、差、危的中巴車顯然不能滿足人們物質上對公***交通質量的追求。其次，滿足人們精神上發展的需要是公***管理服務大眾的長期目標。物質上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環境，需要擺脫乘車的負擔，相反要轉化為壹種身心的愉悅和精神的滿足。再次，公***管理的出發點和歸宿就是整個社會健康、和諧地發展。中巴車容量小、運作不規範、增加城區無效交通流量、安全性能差、尾氣汙染嚴重、影響城市形象等缺陷，不僅帶來了中巴車運營秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全，損壞了市容市貌，與整個社會健康、和諧發展的目標背道而馳。
第二，實現公***管理目標的重要手段是在合理制度規範下建立良好的公***秩序。人是社會的人，離開社會就無法生存，而在這個龐雜的社會系統中，若沒有壹個良好的公***秩序，那就與原始社會的野蠻狀態並無差異。人的理性的發揮不等同於野蠻狀態中人的本能的沖動，它需要壹個制度和規範予以引導和協調。這個制度的安排和規範的約束就體現為公***秩序。因而人和整個社會是在公***秩序下得以存在和發展的。在現代社會中，公***秩序的理解，其壹，就字面意義而言，它指壹種交通秩序，任何車輛都要遵守城市的交通規則。中巴車亂插亂擠、爭客不休、“熱情過度”極度超載、違規占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫汙染環境等都極大地擾亂了公***秩序，建立良好公***秩序就必須從鏟除這壹根源著手。其二，就起深層意義而言，它體現為社會主義市場經濟體制下的競爭秩序。市場經濟體制作為壹種制度安排，也就是壹種公***秩序，其核心就是競爭秩序。中巴車亂插亂擠、違規占道、極度超載的行為就是典型的違背市場競爭規則，破壞市場競爭秩序，對其取締是維護市場秩序、建立良好公***秩序的必要舉措。
第三，建立良好公***秩序的核心是加強對公***物品合理而有效的管理。在這種良好的公***秩序下，既能提高公***管理的效率，又能增進社會效益。秩序的破壞大多緣於對公***物品管理的不善。公***交通作為壹種公***物品或準公***物品，壹方面要保證其供給以滿足人民的需要。中巴車的出現是由於作為公***物品的公交車極度缺乏，同理，當公***物品的供給能滿足需要時，中巴車的退出就跟它的出現壹樣於情於理。對中巴車出城後暫時的運力不足，政府財政出錢補貼投入也是及時供給公***物品的體現。另壹方面要提高公***物品的利用率，防止資源浪費。公交系統的發達使得中巴車增加了城區無效交通流量，耗費了成本，浪費了資源，而發展大容量的公***交通可以大大縮減城市道路交通總量，這就使中巴車成為冗余，其退出城區也就迫在眉睫。再者，公***物品的集中管理，規模經營異常重要，這是公***管理效率和效益的體現。中巴車的個體經營、多頭管理使其效率低下，也導致市場的無序。相反，公交車管理將轉變為聯營、國營、合資經營，走集團化規模經營之路。因而中巴車的經營和管理模式不再適應公***物品管理的要求。其退出城區更能提高公***物品的利用效率，實現公***物品的最大社會價值。
第四，公***政策的制定和執行必須遵守漸進性和靈活性相統壹的原則。公***管理是壹個連續性和穩定性的過程，因而政策的制定和實施也是壹個漸進的過程，當然也不能缺乏靈活性。中巴車出城的話題由來已久，政府也相應制定過壹些政策，但執行上的不力導致問題壹再復發。在城運會的特殊要求下，政府強制性要求中巴車出城也不失為壹個靈活而果斷的舉措。但是，公***政策制定上的漸進性與執行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由於得不到良好執行使這次本該算合理的政策的執行帶來了不利的影響，使利益相關人感到時間上的倉促性和心理上的難以接受性。
第五，公***管理的服務對象是人民大眾，因而其制定的公***政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執行過程中的障礙和隱患，提高政策執行的效率和價值效應。公***管理其實就是壹個利益的協調和整合過程。中巴車出城的政策首先要考慮的是直接利害人即中巴車公司和司機的利益。壹方面要銜接好中巴車出城後的線路問題，使中巴車在城區以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機的下崗、失業。另壹方面，對出城中巴適當進行補償是整合利益的重點，不能對中巴呼之則來、揮之則去，補償必須合理，讓政策相關利害人能夠從物質上和心理上接受出臺的新政策，從而減緩政策執行上的障礙和隱患，提高公***政策執行的效率和價值效應。
四、簡短結語
公***政策的本質是個人偏好與集體選擇的制度安排，公***政策本身是人類文明進步的制度產品和政治產品。而公***政策變遷則是壹項復雜的系統工程，它需要政策利害相關人的妥協、寬容和理解，也需要公***管理機構及其人員對政策變遷時機、策略和行為的適度把握和合理運用。為此，要實現變遷過程中的“以舊換新”和有效的公***管理，必須做到：首先，公***決策需要細致周延、思維慎密，避免草率和倉促，如果制定不力勢必導致出臺政策倉促而流於形式，這對政策的後續執行顯然極為不利；其次，決策方案設計必須顧及政策利害相關人，全面統籌、有序規劃並尋找政策的關鍵點，在該案例中尤其重要的是落實中巴車出城的補償問題，切實保障中巴車主的利益；再次，降低政策變遷成本，減緩政策變遷壓力，比如充分考慮中巴車的“出城成本”，或實行分批出城，或規劃好出城後的營運線路，讓中巴車出城後有路可跑，有乘客可載；最後，選擇好政策公示和執行的最佳時機，講究實施策略。比如，在該案例中，市區禁運中巴的時機選擇在第五屆全國城市運動會舉辦之前並通過公***媒體大肆進行政策動員，從而使該政策得以順利推廣和實施。
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