財政體制下無法破解的難題——逆向思維的必要性
1993年11月，中國***產黨十四屆三中全會通過《中***中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，提出“把現行地方財政包幹制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”。12月，國務院發出《關於實行分稅制財政管理體制的決定》。分稅制改革和稅制改革同步實施，1994年1月1日起執行。
財政分稅制體制的確立，劃分了中央和地方財政之間財權和事權的範圍，實現了計劃經濟財政體制向市場經濟財政體制的平穩過渡。分稅制以後，“兩個比重”穩步提高，中央政府的宏觀調控能力迅速增強，中央和地方的積極性得到發揮。
但是，當時的分稅制，與目標模式有很大距離，是很不徹底的漸進式改革。突出表現為：分稅制改革的政府職能定位不明確；各級政府之間的事權劃分不清晰；財權與事權的劃分不匹配，地方事權重，財權小；財力分配上沒有觸動地方既得利益，只是在保證原有利益基礎上的“增量調整”；未能確定省以下各級財政之間財力如何分配的問題；中央與地方財政在分稅上過多“***享”，有的還按行業或隸屬關系劃分收入，不是真正按稅種分稅；財政轉移支付起步遲緩，制度不完善，運行不規範，均等化作用有限。
這種分稅制並不是真正的財政分權體系，只是壹種過渡性的安排，當時的考慮是通過逐步深化改革來解決省以下各級的財力分配問題。至今，十余年過去了，省以下財政體制並沒有真正進入分稅制軌道，改革沒有取得任何實質性進展，“過渡”變成了“凝固”。
過渡不順，非規範化狀態凝固化，由此產生的負作用逐步放大，突出表現為財權的重心持續上移而事權不斷下放。在全國經濟持續高速發展，財政收入占GDP的比重持續穩步上升，財政總收入持續高速增長等大背景下，縣鄉財政日益困難。2004年，全國縣級行政區2862個，縣域面積占國土總面積的94%，縣級財政供養人員占全國71%，但財政收入只占21%（張新光，2006）。加上不少上級專項建設項目的資金要求地方“配套”，轉移支付制度又不完善，導致欠發達地區縣鄉財政無法保人員吃飯，無力保機關運轉，鄉鎮壹級更是苦不堪言，債務負擔沈重。以安徽省為例，2003年底鄉鎮負債總額132億元，平均每個鄉鎮負債達到753萬元（楊之剛、張斌，2006）。
縣鄉財政的困難，成為滋生亂收費、亂攤派、亂借債的重要原因，從而加重了農民負擔，擴大了財政風險，影響了社會穩定和地方經濟的持續發展。
實行分稅制財政體制，是當今世界市場經濟國家的普遍做法。我國實施財政分稅制，是適應政治、經濟、財政等大環境，深化改革的必然結果。毋庸置疑，財政體制要適應市場經濟的要求，處理好政府與企業、中央與地方的基本經濟關系，各級政府的事權—財權—財力的配置要得到與市場經濟邏輯貫通的合理安排，各級政府要規範地“以政控財、以財行政”，實施分稅制是正確的選擇。
問題是，分稅制後來為什麽分不下去？
深化分稅制改革，必須借鑒國際經驗，立足中國國情，找到壹個可以實施的方案。而我國是世界上政府層級最多的國家，設有中央、省（自治區、直轄市）、地（自治州、市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）五級政府。政府層級決定財政層級，壹級政府壹級財政，五級政府五級財政。在五級架構下搞分稅制，無任何國際經驗可循，難度顯而易見。雖然我國有20多種稅，為數不少，但要在五級財政之間劃分，是其他國家未曾遭遇的難題。
究竟能不能找到壹個切實可行、標本兼治的辦法，來解開分稅制的“難題”呢？辦法就是逆向思維，改變分稅制這壹命題的解題基礎和基本條件，從體制創新入手，將五級政府、五級財政“扁平化”為中央、省、縣三級，實行三級政府三級財政三級分稅。 要實現三級政府三級財政三級分稅，難點、前提和核心是必須減少政府層級，而政府層級的減少，是壹個很敏感的話題。將五級政府、五級財政“扁平化”為三級，是壹個浩大的工程，是重大的政府體制、財政體制改革。用政府層級的減少這篇大文章，去解決分稅制的小問題，似乎是小題大做。
不過，縱向看古今，橫向看中外，我國實行三級政府制，都有很強的可行性。
從國際上看，雖然各國的國情和地方政府組織不盡相同，但國際上主要的市場經濟大國，特別是發達國家，如美國、英國、德國、日本、澳大利亞、加拿大、意大利等，基本上都是三級政府體制。在經濟大國中，我國政府層級之多，堪稱“世界之最”。
從中國歷史看，我國從秦朝實行郡縣制到建國初，幾千年來，基本上是三級政府或者四級建制。我國現行政府五個層級，是歷史上行政層級最多的時期。從普遍的存在形式來看，三級政府體制根深蒂固，有穩定性、科學性和合理性，現行的五級政府則是計劃經濟等多種色彩的產物。
從我國現實情況看，政府層級的劃分，應當遵循高效和便利的原則。雖然我國人口眾多、地域廣大，但由於交通、通訊條件改善，政府經濟職能範圍縮小，公***管理方式轉變，我國減少行政級次、擴大管理幅度是大勢所趨。把我國的五級政府縮減為三級，市與縣同級，必要的地、鄉兩級作為派出機構，這樣可以解決我國政府體制、財政體制中諸多積累已久、矛盾日深的深層次問題。
1.撤銷地市壹級政府的可行性
地級市政府，本是作為省級政府派出機構的“專員公署”（專區、地區），我國憲法中壹直未將其作為獨立的壹級政府，20世紀80年代以後，基於發揮中心城市作用，加快城鄉壹體化建設等原因，實行“地市合並”或“撤地建市”，“專員公署”搖身壹變成為“地級市”，成了實體型的政府，在大多數省份實行“市管縣”。這壹演變的結果是，增加了行政級次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全國333個地級行政單位，壹年消耗掉的行政資源估計在1300億～1500億元之間（張新光，2006）。
同時，“市管縣”還給縣鄉經濟、財政帶來不利影響：地市政府掌握大量管理權，縣級自主權縮小，阻礙了縣域經濟發展；實力較弱的地市小馬拉大車，束縛了縣域經濟發展；壹些地市財權上移，事權下移，加劇了縣鄉財政的困難。
在地市壹級壹直未能完全“做實”的浙江省，實行“省直管縣”改革取得了成功。從浙江的經驗看，“省直管縣”可以避免市縣政府層級不同但職能大致相同的混亂局面，利於理順行政體制，合理劃分事權、財權；虛化以至撤銷地市級政府，不會對政府經濟產生大的負面影響。近年來，江蘇、廣東、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陸續推行“強縣擴權”試點，在現行的政府架構下對行政管理體制和財政體制進行調整，縮小了地級政府對所屬縣的管理權，擴大了縣級的自主權。
黨的十六屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃的建議》肯定了“省直管縣”的經驗，提出“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。
從“我國行政區劃與管理幅度表”（見表1）可以看出，我國的省級和地市級政府的管理幅度明顯偏小，遠遠低於中央壹級的管理幅度，顯得很不合理。在美國，平均每個州政府管理799個地方政府；在法國，平均每個省管理360個左右的市鎮（楊之剛、張斌，2006）。
當前，在我國的交通、通訊等條件已大為改善的情況下，取消地區壹級政府建制，實行“省直管縣”，平均每個省管理84.1個縣，從管理幅度來看，總體上是比較合理的。?
總之，回歸憲法，撤消地市作為壹級獨立政府的建制，實行“省直管縣”，是現實的需要，也是依法行政的要求。通過這壹改革，可以減少管理級次，提高行政效率，促進縣域經濟發展，緩解縣鄉財政困難。
2.撤消鄉鎮壹級政府的可行性
現在的鄉鎮政府，源於人民公社，是計劃經濟的產物。鄉鎮壹級，名義上是基層政府、基層財政，但壹直沒有相應的財力支持，鄉鎮負債成為制約我國農村以至整個國民經濟發展的因素。近年來，農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、工商等機構已經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境已經發生重大變化。目前，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，作為壹級財政的作用和必要性，已經不復存在。
以“預算***編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、票據統管”為主要內容，將鄉鎮財政的預算編制、資金管理、撥付、使用各環節置於縣級財政監管之下的“鄉財縣管”改革，在安徽試點以後，已經在全國許多省份陸續推開。
但是，“鄉財縣管”，可能會影響鄉鎮政府為轄區居民自主提供公***產品和服務的能力，在壹定程度上造成鄉鎮公***服務缺位，並非長久之計。
在我國，幾千年來，皇權不下縣是不成文的規則。當前，撤消鄉鎮作為壹級政府的建制，公***服務由縣級政府協調平衡、統籌安排，鄉鎮作為縣級派出機構，能夠避免縣鄉政府職能交叉重復，可以精兵簡政，利於政令暢通，能夠改善黨群關系。
3.實行三級政府的積極意義
改革開放以來，我國的四次政府機構改革，都是橫向調整政府部門設置，沒有縱向減少政府層級設置，形成“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”惡性循環的怪圈。從人員來看，我國在編黨政機關工作人員，1979年是279萬人，1989年是543萬人（陳洪生，2004）， 2002年是1075萬人。人員的不斷增加，在壹定程度上印證了“帕金森定律”的情景：無論政府工作增加與否，或根本沒有任何工作，政府機構人員數目總是按同壹速度增加。從行政經費來看，1980年，我國行政管理費開支66.79億元，占國家財政總支出的5.5%；1996年行政管理費開支1040.8億元，占國家財政總支出的13.1%；2002年，行政管理費開支4101.32億元，占當年財政總支出的18.6%，是1980年行政管理費支出的60.4倍（唐任伍、唐天偉，2004）。
行政管理的終極目標，是提高行政效率。有效的政府，首先必須是有限的政府。減少政府級次，有利於合理界定各級政府的職能，減少政府機構的數量，降低行政成本，提高政府效率，從根本上解決政府機構龐大、職能過寬、職責不清、財政供養人員過多等問題；減少政府級次，可以減少信息在傳遞過程中的遲滯、失真和消減，有利於實現政令暢通，有利於把中央的正確主張變成老百姓的自覺行動，有利於反映民意，有利於中央更好地把握國情和做出正確的決策；減少政府級次，實行中央（高層政府）、省（中間層政府）、縣（基層政府）三級政府制，層次清晰，政府職能範圍容易界定，各級政府事權、財權易於劃分，可以避免兩個或多個中間層（或基層）必然帶來的各種混亂，能夠從根本上解決分稅制難題；減少政府級次，實行三級政府三級財政三級分稅，規範中央和地方各級的財政關系，有利於我國經濟持續健康較快地發展，有利於政治穩定和社會和諧。 在三級政府架構下，應按效率原則，確定政府與市場的關系，界定政府的職能範圍。在此基礎上，根據受益範圍原則，劃定中央、省、縣各級政府的事權，以事權為基礎劃分財權，建立分稅分級財政體制，壹級政權、壹級事權、壹級財政、壹級稅基，保持各級財政在財力上的相對獨立性，提高各級財政的積極性。
1.合理、明確劃分三級政府的事權
根據公***財政對財政職能的要求，中央財政應負責國防、國家安全、內政外交、地區財力平衡、跨地區的基礎設施建設和跨地區事務協調、宏觀調控、中央機關及中央管理的事業單位的支出；省級財政應負責轄區內區域經濟協調、中觀調控、省級機關和省管事業單位的支出；縣級財政負責轄區內的社會治安、行政管理、公用事業發展等支出。此外，基礎教育、衛生防疫、環境保護等應作為三級政府***有事權。
2.明確三級財政的職責
中央財政負責全國性財稅法規、財稅政策制定，全國及中央預算、決算，全國性財力平衡與調控等；省級財政負責地方性財稅法規、區域性財經政策制定，稅收計劃調整，全省及省本級預算、決算，財力平衡等；縣級財政負責轄區內的財稅計劃調整、申報及政策目標的落實，本級預算、決算，財力協調等。
3.劃分三級財政的稅權
科學的分稅制必須以合理的稅制為基礎。當前，應深化稅制改革，根據三級政府的事權，合理分配財力，確定三級財政的稅權。可以將消費稅、社會保障稅、關稅作為中央稅收；企業所得稅、營業稅、環保稅作為省級稅收；城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、車船使用稅、不動產稅、遺產稅作為縣級稅收。增值稅、個人所得稅、資源稅作為***享稅。
4.完善我國的轉移支付制度
實行分稅制的國家，財權與事權對應，但稅權與事權不完全對應，保證中央政府的主導地位、由中央適當集中財力並進行再分配是普遍的做法，在有幾千年高度中央集權傳統的中國更有必要看到這壹點。但是財力上提以後，在實際使用的分配上，要盡量向基層政府傾斜，努力實現社會公平。為此，必須完善我國的轉移支付制度，通過自上而下的縱向轉移支付，以及必要的橫向轉移支付，使欠發達地區能大致達成可用財力與事權的壹致。
轉移支付制度應從目前的分配型轉為宏觀調控型，要以提高資金使用效率和公***勞務均等化為主要目標，采用因素法，實現財政轉移支付的規範化。
5.法律配套
分稅制的順利實施需要法制保障，建議修改憲法，明確地市不作為獨立的壹級政府建制並取消鄉鎮作為政府的行政建制；完善《預算法》；制定《財政轉移支付法》；實現各級政府事權分配和財權劃分的法制化；賦予地方適當的稅收立法、征收和管理權，保持地方財政相對獨立的地位，以發揮地方的積極性和主動性。 ——實現逆向思維目標的路徑
政府層級的調整，宜從速決斷，早作安排。但是，五級政府演變為三級，畢竟是很大的系統工程，需要通盤考慮、統籌協調、周密部署，目標的實現需要壹個過程。
在現行政府層級壹時難以改變的情況下，可以推進“省直管縣”和“鄉財縣管”改革。逐步取消市管縣體制，市級財政只管市轄區，由省財政直管市、縣財政，市、縣政府行政不同級但財政同級；虛化鄉鎮財政，將鄉鎮預算納入縣級財政，為鄉鎮轉為縣級政府的派出機構創造條件。
我國人口眾多、地域廣大，各地情況和經濟發展水平千差萬別，“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革，不宜“壹刀切”。發達地區的鄉鎮可暫不照搬“鄉財縣管”的辦法；個別省管半徑過大的省份，可以作相應的配套改革；邊遠、地廣人稀的區域，可以探討辦法積累經驗，作合理的安排。
從短期看，緩解基層財政困難和調動地方各級政府發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性，是合適的；尊重地方的首創精神，允許多種模式的地方財政體制試點改革，充分積累經驗，揚長避短，以逐步演進和建構理性的分稅制體制是必要的。
20世紀80年代，我國意義重大、影響深遠的經濟體制改革，是從稅制改革開始的。當今，我國重大的政府體制、財政體制改革，是否能以分稅制作為引子呢？