2003年10月上海財經大學學報
Journal of Shanghai U niversity of F inance and Economics Vol. 5N o. 5
Oct. 2003
中圖分類號:F812 4 文獻標識碼:A 文章編號:1009 0150(2003) 05 0040 07
財政穩定與我國金融市場化改革
王國松
(上海大學國際工商與管理學院, 上海201800)
摘 要: 財政穩定是金融市場化改革取得成功的重要前提。實證研究表明:中國目前存在壹定程度上的財政不穩定性、資本外逃和貨幣替代等現象。為確保金融市場化改革的成功, 中國必須實施穩定財政政策。
關鍵詞: 財政穩定; 金融市場化; 銀行危機; 貨幣危機
作者簡介: 王國松(1968-) , 男, 安徽滁州人, 上海大學國際工商與管理學院副教授, 經
濟學博士。
壹、我國當前財政收支狀況及其穩定性分析
(壹) 我國當前的財政現狀分析
自1994年之後, 我國財政狀況有所好轉, 徹底遏制了此前財政收入占GDP 比重持續下跌的不利局面, 基本實現了 兩個比重 同時提高的1994年稅制改革目標。全國財政收入占GDP 以及中央財政收入占全國財政收入的比重分別由1993年的12. 56%和22. 0%回升到1999年的13. 97%和51. 1%。但自1994以來, 我國財政支出始終保持著較高的增速, 財政支出占GDP 的比重也同樣保持上升的態勢, 結果導致了財政赤字逐年擴大, 尤其是近幾年, 速度之快是改革以來從所未有的。在1978~1999年期間, 財政赤字的年均增速為299. 22億元/年; 在1994~1999年期間, 財政赤字的年均增速為822. 31億元/年, 是前者的2. 75倍。為了考察我國財政赤字快速增長的原因, 在此將財政赤字在中央與地方之間進行了分解, 同時考察了財政債務收入分別占財政收入及GDP 的比重。
第壹, 在1994年之後, 國家財政收入占GDP 的比重止跌回升。但是, 在財政收入占GDP 比重回升的背後卻是財政債務收入和國內債務收入的急劇攀高, 政府財政收入占GDP 的比重在1994年之後回升的主要支撐是財政債務收入增加而非稅收收入的增加。據統計, 1994年, 財政收入占GDP 的比重、財政債務收入占財政收入的比重和國內債務占財政收入的比重分別為11. 16%、22. 52%和19. 71%, 1999年三者分別是13. 97%、32. 46%和32. 35%。
第二, 中央財政收入占全國財政收入的比重在1994年之後出現了明顯的好轉, 始終在
第5期 財政穩定與我國金融市場化改革4150%左右, 徹底改變了1994年以前那種中央財政占全國財政收入的比重嚴重偏低、中央財力不足的不利局面, 中央財政的宏觀調控職能得以加強。由於我國地方政府至今尚沒有地方政府債券的發行權, 故而國債收入自然就構成中央財政收入, 並成為其財政支出的重要來源。這在壹定程度上也揭示了我國金融機構出現日漸擴大的、正的存貸差以及我國近年來的貨幣政策效果不理想的原因所在。由於國債實際利率壹般都高於同期的銀行存款的實際利率, 並且具有壹定的流動性和低風險性, 在當前國企效益普遍不理想而銀行貸款責任約束機制加強的情形下, 銀行部門理所當然地成為國債主要持有者之壹, 故而在銀行存貸差加大的背後, 則是銀行部門的有價證券資產的增加。據統計, 1995年, 金融機構購買債券余額為3064. 2億元, 到了1999年, 金融機構有價證券和投資的余額為12505. 8億元, 為1995年的4. 08倍。可見, 我國的貨幣政策與財政政策應該如何協調的問題應該引起有關政府部門的高度重視。筆者壹直認為, 赤字財政政策拉動經濟增長的成效固然顯著, 但只能是壹種權宜之計, 否則, 財政赤字貨幣化和 滯漲 現象的發生必將是難以避免。
第三, 在1994年之後, 中央財政不僅有效地遏制了逆差, 而且順差逐年擴大, 由1994年的1152. 07億元增加到1999年的1696. 88億元。但地方財政卻在1994年之後赤字驟然上升且逐年攀高, 由1994年的負1726. 59億元增加到1999年的負3440. 47億元, 與我國財政赤字保持同向增長態勢。可見, 我國財政赤字的主要源頭是地方財政而非中央財政。之所以如此, 壹方面是由於中央政府擁有債券發行權而地方沒有; 另壹方面則是由於中央與地方之間的財政收入與財政支出存在嚴重的不對性。中央財政收入1994年以來所占的比重始終在50%左右, 而中央財政支出所占的比重自1978年改革以來卻逐年下降, 1994年以來壹直徘徊在30%左右; 與此同時, 地方財政收入的比重1994年以來已經降至50%左右, 但是地方財政支出的比重卻是逐年上升, 1994年以來壹直徘徊在70%左右, 這種顯著的不對稱已經使得許多地方政府財政尤其是鄉級財政處境極度困難, 出現嚴重赤字也就在所難免。
(二) 我國當前的財政穩定性分析
財政穩定包含三重含義:(1) 政府如果能夠長期保持財政收支平衡, 則政府財政處於穩定狀態; (2) 盡管在相當長時期內不能實現財政收支平衡, 但政府卻能通過發行國債為赤字財政融資, 則政府財政依然可以處於穩定狀態; (3) 如果在經濟中存在壹種機制, 當財政脫離穩定狀態之後, 經濟變量之間的相互作用可以使財政狀況恢復或趨於穩定狀態, 則政府的財政狀況也可以說是穩定的(余永定, 2000) 。財政穩定的核心內涵就是在壹個相當長的時期內政府不需要通過貨幣的財政發行而能夠保持財政收支平衡。
首先, 我國財政總體狀況不容樂觀, 財政赤字狀況明顯惡化。財政赤字增長過快的原因主要是地方財政收支狀況惡化所致。這說明我國當前的分稅制的財政制度與現行的5級政府的行政制度之間存在內在的不協調, 突出地表現為各級政府的事權與其財權存在顯著的不對性。其次, 我國政府的行政支出費用壹直占有較大的比重, 尤其是近幾年在精簡機構、節儉開支的改革力度加大的情形下, 政府的行政支出費用卻壹直在12. 50%左右徘徊, 始終處於我國改革以來的最高水平, 這表明我國政府近年來的精簡機構改革並沒有取得實質性的成功。第三, 從債務依存度來看, 在1994年分稅制改革以前, 我國財政的債務依存度壹直都比較低, 從沒有超過20%, 並且大部分年度的債務依存度都在15%以下。而1994年分稅制改革之後, 債務依存度不僅沒有降低, 反而快速上升, 近兩年已經達到30%左右, 這壹方面表明我國的分稅制改革,
42上海財經大學學報 2003年表明赤字財政政策已經成為我國宏觀調控政策的主導。如果債務依存度過高, 最不利的影響則是可能誘發利息率的提高, 從而抑制經濟增長。如果政府不想提高債務依存度, 同時還寄希望利用擴張性財政政策刺激經濟, 政府只能降低國債的發行利率和提高平均稅率。而平均稅率的提高則會抑制企業與居民的消費需求和投資需求, 從而抵消了擴張性財政政策的政策效果。由此可見, 債務依存度的提高, 則會迫使政府為增加自主性支出而過度舉債。第四, 再從償債率來看, 我國的償債率自1994年以來, 同樣也是居高不下, 近兩年已經超過了30%。償債率升高則意味著在既定財政支出條件下國家的自主性支出減少, 如果政府要增加自主性支出, 在既定的稅制條件下, 舉債可能是其最佳的選擇。這也就是說, 償債率越高, 政府增加發行國債的壓力也就越大, 財政赤字狀況也將會更加惡化, 最終可能導致財政赤字貨幣發行。
盡管我國財政收入的增長幅度有所上升(據統計, 中國財政收入的增長幅度, 1998年為14. 2%, 1999年為15. 9%, 2000年為17%, 2001年增加到22. 2%) , 但是目前我國財政收入占國內生產總值的比重只有16%, 低於發展中國家25%左右的平均水平, 更遠低於發達國家40%左右的平均水平。同時我國財政尚存在壹定程度上的不穩定, 尤其在當前經濟緊縮的形勢下, 我國政府面臨著巨大的增加舉債的壓力, 我國財政赤字存在著進壹步惡化的態勢。值得註意的是, 在1998~2001年期間, 我國財政支出增長率平均為20%左右, 但是在這壹期間我國GDP 的增長壹直是壹位數。以20%左右的財政支出增長率和超過高速增長的財政赤字來支持7%左右的總需求增長率, 這是否是壹種可持續的增長方式? 值得人們深思。如果再考慮到政府需承擔的銀行國有不良資產、社保資金等隱性負債, 我國的財政狀況不容樂觀。可見, 實現財政穩定是金融市場化改革首先必須解決的壹個重大課題。
二、我國現行財政條件下的金融穩定性分析
(壹) 我國財政赤字與貨幣供給的相關性分析
自1978年以來, 盡管我國的GNP 始終保持著較高的增長率, 但是國家財政收入占GNP 的比重卻呈現出逐年下降的態勢, 除個別之外, 絕大多數年份都存在不同程度的財政赤字, 財政赤字呈逐年擴大之勢。前文已經指出, 發展我國家宏觀經濟不穩定的壹個重要原因是財政赤字的貨幣化, 在我國是否也存在財政赤字貨幣化? 是否會引發通貨膨脹? 為此, 我們在此以貨幣供給量(M 1) 作為因變量, 以財政赤字(DF) 作為自變量, 對1978~1999年期間的財政赤字與貨幣供給量之間的相關性進行線性回歸檢驗, 結果如圖1和方程1所示
:
圖1 我國財政赤字與貨幣供給量相關性的線性擬合 (單位:億元)
第5期 財政穩定與我國金融市場化改革43
(1) M 1=3367 697-30 95DF
(2. 326) (-10. 682)
其中, R=0. 922; R 2=0. 851; R 2=0. 843; S. E. =5438. 868; F ! 檢驗值=114. 102; D. W. =1. 002。
由圖1和方程1可知, 我國貨幣供給量與財政赤字存在顯著的線性相關, 這意味著財政赤字每增加1億元, 我國貨幣供給量M 1就會相應地增加30. 95億元, 可見, 我國存在較為嚴重的財政赤字貨幣化問題。但是, 我國在財政赤字和貨幣供給量 雙增 的情況下, 我國的零售物價指數並沒有隨之出現上漲的趨勢, 反而呈現出下滑的態勢, 我國的物價水平與財政赤字、貨幣供給量之間並沒有出現理論上的那種相關性, 麥金農(1997) 將我國在財政下降的同時保持價格水平穩定的現象稱為 中國之謎 。麥金農(1997) 認為, 中國之所以能夠做到在財政下降的同時保持價格水平穩定, 最重要的是擁有可以控制的國家銀行體系, 中國政府通過國家銀行體系向非銀行公眾借入公開的或隱蔽的債務彌補財政赤字, 實現了非通脹融資。但是 中國政府不可能無限期地依賴於如此嚴重的借款, 因為居民已經不再是?低貨幣化的#了, 並且中國的M 2/GNP 也不可能會升到無限高。 當居民流動資產與收入的比例過了高峰, 甚至在這之前, 如果國有部門繼續借入, 就可能發生金融危機 。 解決的辦法在經濟上是很明顯的中央政府必須很快建立壹個能夠直接對所有工業! ! ! 中央的、地方的和私人的! ! ! 以及農業部門征稅的內部稅收機構 (麥金農, 1997) 。由此可見, 在財政收入占GNP 的比重逐年遞減而財政赤字又逐年高速攀升之際, 實行以利率市場化為突破口的金融市場化必將會使得潛在的通貨膨脹危機顯現化。我國若在如此財政背景之下進行以利率市場化為突破口的金融市場化改革, 高通脹率、高利率、日益擴大的財政赤字、日趨沈重的政府債務利息負擔以及政府向銀行體系強制融資等問題也就難免。因此, 當前必須要解決的首要問題就是如何實現財政收支均衡, 否則, 以利率市場化為突破口的金融市場化改革只會讓我們付出更為慘重的代價。
(二) 我國資本外逃與貨幣替代狀況
盡管我國目前對資本項目仍然實施嚴格的管制, 隔絕了我國與國際資本之間的自由流動, 使得我國可以成功避免亞洲金融危機對我國的直接沖擊。但是不可否認, 我國尚存在壹定程度上的資本外逃和貨幣替代現象。
自1992年以來, 我國資本國際化的進程明顯加快, 流入我國的國外資本平均每年以28. 9%的速度增長, 至1997年底, 我國累計利用外資3479. 4億美元, 其中, 國際直接投資2201. 8億美元, 我國已經成為僅次於美國的世界第二大吸引外資國(中國社會科學院經濟研究所宏觀課題組, 1999) 。但在國際資本流入不斷增加的同時, 我國資本外逃現象也比較嚴重。據估計, 在1992~1996年期間, 我國資本外逃規模為875. 3億美元, 年均為175億美元(李揚, 1998) ; 在1994~1998年期間, 我國資本外逃規模為1966億美元, 年均為393億美元(俞喬, 1999) 。在我國的 外資內流 和 內資外流 這壹似乎矛盾的現象之背後, 則是我國現行的經濟政策和經濟制度的內在缺陷的外在表現。 內資外流 的壹部分原因是有貶值預期和投資信心動搖所致。自1995年之後, 我國經濟開始處於周期性下滑階段, 1997年之後, 通貨緊縮趨勢加劇, 財政赤字擴大, 宏觀經濟環境的不確定性增強, 從而動搖了投資者的信心, 影響了其預期; 另壹方面, 東南亞金融危機之後, 受沖擊的國家的匯率開始大幅度貶值, 而我國政府對外承諾人民幣不貶值, 人民幣名義匯率基本保持不變, 這反而加重投資者的顧慮, 貶值預期也隨之加重與擴
44上海財經大學學報 2003年(1999) 測算, 在1997年, 我國資本外逃總額達到474. 41億美元, 超過同期在我國的直接投資的國際資本(當年為453億美元) 。另外, 我國還存在由於內外資所享受的政策優惠不同所引致的大量 過渡性 的資本外逃以及非法收入所引致的資本外逃。
與此同時, 我國還存在壹定程度上的貨幣替代現象。截至2001年末, 我國境內中資金融機構外匯各項存款余額為1348. 8億美元, 比上年末增長5. 2%, 全年各項存款累計比上年增加61. 2億美元。其中, 企業外匯存款余額為452. 9億美元, 居民外匯儲蓄存款余額為815. 6億美元。盡管F/D 指標和F/M 2指標均顯示我國的貨幣替代程度整體水平較低(F/D %14%, F/M 2%7%, 王國松、張鵬, 2001) , 但由此可以看出, 人們對人民幣的幣值穩定尚存在壹定程度的顧慮。我國的貨幣替代不是以狹義貨幣間替代為主, 而是以準貨幣間替代為主, 即存款貨幣之間替代。由此可推知, 外幣替代本幣的職能, 在我國境內主要是貯藏職能的替代而非交易媒介職能替代, 說明形成我國貨幣替代的主要原因還是規避匯率風險, 或者說, 匯率風險是我國外幣資產需求的主要原因。
由於宏觀經濟不穩定可能導致通貨膨脹及本幣的頻繁貶值都將引起資本外逃和貨幣替代的發生, 防止資本外逃和貨幣替代現象發生的壹個重要前提條件就是消除或降低通貨膨脹、維系宏觀經濟穩定, 提高本幣的實際收益率, 增強公眾對持有本幣的信心。由此可見, 我國應當采取穩健的宏觀經濟政策, 使通貨膨脹保持在較低的水平上, 將有助於改善公眾對人民幣幣值的預期, 削弱資本外逃和貨幣替代的動力, 這對於防止可能產生的嚴重的資本外逃和貨幣替代將起到積極的防範作用。
三、實現我國財政穩定的對策與建議
實現財政穩定是我國今後經濟進壹步開放和金融市場化改革最為重要的前提條件。正是由於財政制度缺陷使得我國財政出現了嚴重的不穩定因素, 因此, 必須進行制度創新, 消除這種集權政體與分權經濟體制的矛盾, 方可實現財政穩定。
(壹) 實行制度創新, 重新界定地方政府的財權與事權, 實現財權與事權相統壹
中央政府集中財權是實現分稅制為基礎的分級財政管理體制最為常用的辦法, 符合中央政府自上而下轉移支付宏觀調控職能的要求。但在我國, 這種自下而上的集中財權模式卻被地方各級政府廣泛地采用, 使得財政資金層層向上級政府集中, 而與此不對稱的是, 基本事權卻反向移動, 層層向下轉移, 從而造成地方各級政府的財權與事權的高度不對稱, 尤其是縣鄉(鎮) 兩級政府這種矛盾表現得尤為突出(賈康, 2002) 。因為按照事權劃分的原則, 地方性公***產品理應由相應級次的地方政府提供, 同時現行我國各級地方政府還需要承擔支持地方經濟發展的 義務 , 使得我國各級地方政府在事權上呈現出高度的剛性, 沒有任何與上級政府討價還價的余地。但在財權方面, 由於財權的層層集中, 而地方各級政府又不具有發行地方政府債券和地方立法征稅的權力, 現行的分稅制又沒有確定省(市) 級以下地方各級政府獨享的稅基, 使其財政收入失去穩定而可靠的收入來源, 從而出現了無相應財權支撐的剛性事權, 地方政府財政嚴重困難必然是不可避免。要解決目前地方政府的財政困難這種處境, 必須從兩個方面入手, 首先必須按照事權與財權相對稱的原則, 重新界定各級政府的事權與財權, 賦予地方各級政府相應而必要的稅種選擇、稅率調整、立法收稅以及發行地方債券的財權, 使得各級政府具有相應的穩定而可靠的財權作支撐; 其次, 進行政體改革, 減少政府分級層次。目前我國政,
第5期 財政穩定與我國金融市場化改革45地縮減政府層次, 精簡政府機構, 不僅又有利於分稅分級財政管理制度的改革與實施, 使財政分級層次與政府分級層次相對應, 同時也有利於提高政府的運作效率和財政支出的效用。 (二) 提高稅收執法人員素質, 加大執法力度, 擴大稅基, 提高稅收收入對財政收入的貢獻率
自1985年之後, 我國稅收收入占總的財政收入的比重呈現出逐年下降的趨勢, 1985年稅收收入所占的比重為97. 43%, 1994年降到80. 16%, 1999年已經降到70. 47%; 而與此同時, 財政的債務收入占總的財政收入的比重卻呈現逐年攀升的態勢, 由1985年的為4. 29%, 上升到1994年的18. 38%, 再上升到1999年的24. 51%。造成稅收收入所占比重減少的原因較多:壹是近年來中央在保持稅制基本穩定的前提下, 先後出臺了減征、停征固定資產投資方向調節稅、降低關稅稅率、減免農業稅、下調證券交易印花稅稅率等政策, 並且繼續清理取消了部分不合理、不合法的收費和基金項目; 二是由於經濟緊縮, 企業尤其是國有企業效益有所下降; 三是稅收執法人員的執法不嚴、 尋租 行為及其自身素質低下等原因所導致企業與個人的偷稅、逃稅、避稅等現象嚴重, 這壹點可以從我國實施的 金稅工程 和 金關工程 所取得的階段性成績中窺見壹斑; 四是我國現行的支付體系不發達、公眾偏愛現金支付以及現金管理制度存在的缺陷等原因導致稅收收入尤其是所得稅收入的大量流失。由此可見, 要提高稅收收入對財政收入的貢獻率, 壹方面要大力提高稅收執法人員素質, 依法加大稅收征管力度, 堅決打擊偷稅、漏稅、逃稅、非法避稅等各種違法犯罪行為; 同時必須加快稅制改革, 擴大稅基, 對某些已經不合時宜的稅種和稅率進行重新調整與修改, 重新界定各級政府所應享受的稅種, 充分調動各級政府在稅收征管的積極主動性, 提高稅收征管效率與征管力度, 在稅負公平與公正的前提下確保稅收收入穩定增長。
(三) 轉變觀念, 理性認識積極財政的擴張效應
當前我國的財政赤字及債務余額占GDP 的比重尚在安全線以內, 至2001年底, 財政赤字、債務余額占GDP 的比重分別為2. 7%和16. 3%, 我國實施積極的財政政策似乎尚有壹定的空間。但我國目前經濟緊縮並非簡單的需求不足原因所導致, 而是經濟結構長期不協調發展以及收入、就業、養老、醫療、住房與教育等改革政策在短期內同時出臺所引致的居民未來收入與支出預期不確定性強化***同所致, 因此那種寄希望於依靠積極的財政政策解決當前經濟緊縮問題是不可行的。首先, 在既定的社會積累資金不變的條件下, 政府舉債的增加意味著公眾可支配的積累資金減少, 必然存在財政的 擠出效應 。其次, 從資金使用效率來看, 政府的資金使用效率因道德風險的存在而遠低於公眾的資金使用效率。第三, 我國已加入WTO, 降低關稅已成為必然, 這意味著我國財政收入增長幅度將有所減緩。目前我國債務依存度和財政赤字率都已達到壹個比較高的水平, 積極的財政政策不僅將增加政府的還本付息的債務負擔, 同時也意味著政府自主性支出的減少。如果政府希望能夠保持原有的自主性支出水平, 其最終導致舉債規模日趨擴大、財政赤字日趨惡化, 財政赤字貨幣化將會成為不可避免的事實。我國目前理論界和實踐界都十分推崇積極財政政策, 但這種對積極財政政策 情有獨鐘 的過度偏好無論在理論上還是在實踐上都是立不住腳的, 也是十分危險的。
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Fiscal Stability:the Necessary Precondition for The
Financial Liberalization Reformation
WANG Guo song
(School of I nter national Business A dministration, Shanghai Univer sity , Shanghai 201800, China)
Abstract: This paper first elaborates in theory that fiscal stability is an important precondi tion for successful financial liberalization reformation. Then, it makes some em pirical analysis on fiscal stability , capital flight and currency substitution in China. T he study show s that, to some extent, there ex ist fiscal instability, capital flig ht and currency substitution in China. China must carry out the positive fiscal policy to ensure the success of financial liberalization reformation. Key words: fiscal stability; financial liberalization; banking crisis; currency crisis &簡訊&
程恩富等著?經濟學方法論(問世
上海財經大學經濟學院程恩富教授主持的國家社科基金研究項目的最終成果, 即?經濟學方法論! ! ! 馬克思、西方主流與多學科視角(壹書, 近期已由上海財經大學出版社出版。
本書***分三篇。上篇是重新審視和整述馬克思經濟學的方法論, 其中包括對馬克思經濟學方法論中關於規範分析、實證分析、宏觀與微觀分析、均衡分析和經濟學社會場論的闡述。中篇是對西方主流經濟學方法論的批評性借鑒。下篇是橫向借鑒其他社會科學和自然科學的方法論。綜觀全書, 具有體系龐大、容量豐富、立旨高遠和見解深刻的鮮明特點。(楊)