代建制是指政府通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成後交付使用單位的制度。項目代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。目前代建制在國內建設領域迅猛發展，建築施工企業必須認真分析代建制的影響，切實研究代建制環境下的應對辦法。
1代建制的政策依據
在我國，代建制的思想在改革開放初期就已經確立，但成為明確的、具體的政策文件和實施辦法卻是近幾年來的事情。代建制的政策依據主要有以下幾方面：
（1）1984年，國務院在《關於改革建築業和基本建設管理體制若幹問題的暫行規定》中提出：“各部門、各地區都要組建若幹個具有法人地位、獨立經營、自負盈虧的工程承包公司，並使之逐步成為組織項目建設的主要形式”。“工程承包公司對項目建設的可行性研究勘察設計、設備選購、材料定貨、工程施工、生產準備直到竣工投產實行全過程的總承包或部分承包”。
（2）2003年，建設部印發了《關於培育和發展工程總承包和項目管理企業的指導意見》。
（3）2004年7月16日，國務院正式頒布了《關於投資體制改革的決定》，並明確指出：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式……。對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。”
（4）2004年9月，國家發改委召開全國投資體制改革工作會議，要求在全國範圍內逐步推廣“代建制”，同時發布和研究起草了相關的壹系列文件。
（5）2004年11月，建設部發布了《建設工程項目管理試行辦法》，對從事工程項目管理的企業在企業資質、業務範圍、委托方式、管理機構、服務收費、執業原則等方面進行了規定，對指導工程項目管理公司的健康發展提出了明確的意見。
（6）各級地方政府紛紛出臺關於政府投資項目實行代建制和建設工程項目管理的地方法規，例如，北京市發改委出臺了《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》，北京市建委頒布發《關於培育和發展工程項目管理企業的若幹規定》。
2國內代建制的演變過程和發展勢頭
對政府投資項目實行“代建制”是國際上通行的做法。項目實施運用代建制在美國已有近百年的歷史，並且代建方式隨著市場的需求變化而不斷發展演變。根據美國“設計—建造”學會2000年的報告，采——用設計—建造總承包合同方式的比例已達到30%，——並預計2005年將上升到45%。國際上項目代建制的運用已十分普遍，美國、加拿大等國家的大型工程公司主要業務形式均為項目代建服務，其中工程總承包業務占60%～85%，工程項目管理服務占5%～15%。
我國當前在政府投資領域興起的“代建制”淵源於工程總承包和項目管理服務。1999年4月，專業從事項目管理的上海浦東咨詢公司受上海市計委委托，開始了上海市財政投資項目運用代建制的試點，全過程代理項目實施。2000年3月，上海市重大市政工程代建制項目管理研究課題通過鑒定。同年上海市正式向境內外投資人開放高速公路投資領域，完成招商項目11個，這些高速公路項目的實施管理運用代建制。2001年4月，由上海隧道股份有限公司和上海市建設工程管理有限公司組建上海大連路隧道發展有限公司，按照BOT的方式負責對大連路隧道項目的實施。
2002年，國家有關部委組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。與此同時，國內壹些省市如上海市、深圳市、重慶市等相繼試點推行“代建制”，取得良好效果。2002年5月，寧波市政府公布了《寧波市關於政府投資項目實行代建制的暫行規定》。2003年2月，重慶市人民政府印發了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》。2003年12月2日，國家發改委領導同誌在內部的工作會議上提出，要積極推行代建制試點。2003年12月31日，國務院常務會議“原則性通過”《投資體制改革方案》。2004年7月16日，國務院正式頒布《關於投資體制改革的決定》，明確提出對非經營性政府投資項目加快推行代建制。
目前，全國各地區已經開始全面推行或試行政府投資項目的代建制。
北京市政府從2002年起開始實施“代建制”試點，截止到今年3月底，已在回龍觀醫院、市殘疾人職業培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心、佑安醫院改擴建項目、中央音樂學院排演廳及綜合樓等16個項目中實行了代建制，其中已竣工壹項（回龍觀醫院），在建項目兩項，已經確定實行代建制管理，正在進行前期籌備工作的項目13項。進入2004年後，北京市政府加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大範圍實行。把代建制從目前的公安政法、社會事業、黨政機關等試點領域，進壹步擴大到貼近群眾生活的人行過街天橋、公交站點、城市道路、水利設施項目等領域。北京市建委也在今年4月確定了43家建設工程項目管理企業作為有資格從事代建制的試點單位。
2004年2月11日，深圳市政府授權該市交通局，就深圳市南坪快速路壹期工程項目，正式簽訂《工程建設委托代建管理合同》。這是深圳市第壹個采用“代建制”模式的政府投資項目。據稱也是全國首例在市政道路建設中采用“代建制”模式。廣州市發改委等四個部門近日出臺的《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》中規定，從2005年7月1日開始，在政府投資的公益性城建項目中，全面推行“代建制”。今後廣州負責項目建設的政府部門不得自行建設，財政資金投資占50%以上，投資額5000萬元以上的市政項目，均納入“代建制”範圍。據報道，山東省日前做出決定，對政府投資項目、重大項目及限制類項目和壹般競爭性項目，分別實行審批制、核準制和登記備案制，推行預算內項目“代建制”。2004年江蘇省發改委已擬定《關於政府投資項目實行代建制的暫行規定》，並開始選擇10個重大社會事業項目（總投資101.6億元）進行試點。近日，昆明市政府已批準成立昆明市公益性項目管理中心，將對政府財政性投資項目逐步實行“代建制”。日前有消息稱，重慶市將在黔江機場建設、江北機場擴建項目和渝西幾大公益性水庫等政府投資項目建設中推行“代建制”。四川省政府已決定在高速公路、地方公路和水運項目建設中通過公開招標推行“代建制”試點。
由此可見，項目代建制在我國作為工程建設管理改革的新起點，已經從起步探索階段，正在進入不斷完善和逐步推廣階段。
3代建制的操作模式
項目代建制在工程建設管理過程中主要有三種操作模式。
3.1項目全過程代建模式
由發改委在使用人提出項目建議書後，委托招標代理機構通過公開招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰；由代建人提出項目可行性報告，發改委或委托咨詢機構通過可行性研究評估的論證，確定建設項目的建設規模、投資額度和相應的規劃，授權代建人辦理項目立項審批等手續，取得投資許可證；由代建人或由發改委委托招標代理機構，通過招標選擇設計單位開展方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核後，開展施工圖的設計，取得項目規劃許可證和土地使用證，協助使用人辦理土地征用、拆遷等手續；通過招標選擇工程監理單位，組織管理協調施工期間工程建設；通過招標選擇施工單位，包括必要的指定工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。
3.2兩階段代建模式
將代建工作分為兩個階段。第壹階段為項目前期代理，第二階段為工程施工代建。第壹階段由發改委招標選擇項目前期代理人，在使用人編制完成項目建議書的基礎上，協助使用人編制項目可行性報告，負責組織完成項目可行性報告的評估工作並通過論證，完成立項工作。通過招標落實設計單位，完成項目方案設計、初步設計，初步設計通過內容和概算審核後，進行施工圖設計工作，取得規劃許可證和土地使用證，協助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人通過招標選擇確定監理單位。第二階段，按照初步設計所確定的建設標準和內容、投資概算，由發改委招標選擇工程代建人，並簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。授權代建人辦理項目開工申請等手續，取得施工許可證，由工程代建人通過招標選擇施工單位，組織管理協調工程的施工建設，或者直接參加工程施工，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責，負責保障工程項目在保修期內的正常使用。
3.3聯合代建模式
由發改委在項目可行性報告通過論證、基本確定建設項目的建設規模、投資水平和長遠規劃後，通過公開招標選擇代建人，該代建人的投標必須達到初步設計階段圖紙文件的深度，中標的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。這種模式壹般要求代建人需要組成聯合體如包括投融資、法律、設計、施工多方參加投標，投標文件延伸到初步設計。
4代建制對建築施工企業的影響
對政府投資項目實行代建制是我國投資管理體制改革的重要舉措，也是對傳統的建設管理體制的重大沖擊，同時，也必將對建築施工企業產生影響和挑戰。
4.1代建制使工程咨詢管理類企業的市場主體地位上升，相對而言，建築施工企業的市場地位並未改善。在傳統的投資建設管理體制下，特別是對於政府投資項目，政府在招投標和建設過程中始終處於強勢地位，而招投標代理企業、工程造價咨詢企業、設計企業、監理企業等處於從屬地位，並且，這些企業在建設市場中的主體地位並不不顯著。隨著國內投資體制改革和代建制的推行，原有的建設市場競爭格局被打破，增加了新的因素和變量，在投資建設過程諸環節的管理鏈條上，上述這些企業的市場主體地位和作用得到強化，而純粹從事建築施工的企業的市場地位並未有大的變化。
4.2建築施工企業對接市場的層面增多，費用和難度加大。在傳統體制下，對政府投資項目而言，施工企業市場對接和公關的重點是政府層面。在代建制體制下，代建公司成為政府的授權主體，施工企業還必須要對接代建公司。盡管推行代建制的主觀願望之壹是要削減直至消除政府權力在投資建設領域的尋租空間，但在目前的社會體制和人文背景下，政府對投資建設管理活動的影響力將長期存在。因此，施工企業對接市場層面必然要兼顧政府和代建制公司，需要考慮的細部環節增多，交易成本和難度都將增大。
4.3施工企業的低成本競標更加劇烈。按照目前代建制的運行規定，代建制公司由政府通過招投標選擇，並與之簽訂代建合同。代建制公司的收益來源於兩部分，壹部分是代建管理費，約占工程投資總額的0.8%～2.0%，另壹部分是投資節約額的節余分成，約占節約額的30%～50%。代建制企業本身是市場競爭主體和經濟利益主體，利益最大化是其天然的追求目標。壓低標價和工程費用將是代建制公司獲取利潤的主要手段和途徑，這也是代建制公司在與投資人、使用人、承包人四方博弈中的最優均衡，在建築施工承發包的招投標過程中，低價格競爭更趨劇烈，“關鍵在於資源，價格決定成敗”的復合型市場競爭效應更為顯現。
4.4施工企業在施工過程中的剛性約束增大，彈性變通余地變小。由於代建制公司是商業化、社會化、職業化的專門組織，從事人員大多是專業技術與管理方面的行家裏手，並且項目投資的控制效果與他們的經濟利益直接掛鉤，必然會嚴格過程控制、嚴格決算封頂制度。過去建築施工企業習慣使用的通過中間過程的變更、索賠來增加收入的做法沒有了更多的彈性余地，剛性約束明顯增加。
5代建制環境下建築施工企業的應對措施
從宏觀角度看，代建制會對建築施工企業的戰略定位和組織結構調整產生導向性作用；從微觀角度看，代建制會對建築施工企業的市場營銷運行機制產生新的變化。為此建築施工企業應當采取積極的應對措施。
5.1代建制的推行和代建制企業市場主體作用的強化，對原有的建築市場主體是壹種新的格局定位和制度安排。現有的建築施工企業可能會由此分化走向不同的市場和競爭層面。對於大型集團式建築企業，要慎重研究代建制體制下集團公司的總承包定位，這也是集團式企業發展戰略需要研究的內容。目前代建制僅是適用於政府投資項目，政府直接投資的市場份額有其容量的局限性，但從發展趨勢看，代建制項目的適用範圍將會擴大。在北京就已有某大房地產開發商聲稱要對自己開發的項目采用代建制方式。從總體上說，集團式建築企業在企業能力類型上應當是從施工總承包向工程總承包、向項目全過程總承包不斷地快速演變，這也是國際化大承包商組織結構、功能結構變革路徑的壹般規律。舊有的建設管理體制是由國家發改委和建設部各管理壹段，國家發改委負責項目建設前期階段，建設部負責項目建設施工階段。針對項目建設前期階段的業務，對於大多數建築施工企業來說是不熟悉的，能力也是不具備的。因此，大型集團企業應當重點培育項目全過程總承包管理的綜合能力，壹是采用自然積累的辦法，二是采用資源重組的辦法。
5.2當企業處於施工承包商層面時，代建制公司是施工企業客戶關系管理系統中的新成員，要按照客戶關系管理的基本原理，從代建公司的需求研究出發，建立壹系列滿足代建公司需求和價值實現的管理機制。要與代建公司建立長期的協作關系和夥伴關系，由於目前的大多數代建公司本身的業務功能不很齊全完備，也需要與有實力的施工承包商進行合作，以達到優勢互補、資源互用的目的。
5.3要認真研究代建制的運行方式和運行規則，要摸索和掌握對接代建公司的規律，保持和發揚建築施工企業以往的在市場營銷中的成功經驗，相應地變革習慣做法中與代建制規則不相適應的部分。
5.4強化履約過程管理的能力，切實研究和實施施工過程中降低成本的有效辦法，進壹步從技術和管理上探索低成本競爭下的盈利空間和生存之道。
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