摘要：2020年，是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，是“三大攻堅戰”決勝年，尤其經歷了眾誌成城抗擊疫情的數月，新形勢下樓市怎麽定調，企業怎麽發力，區域與城市如何發展，這次兩會行業代表委員將帶來什麽提案議案？全國兩會被賦予眾多期待。
新冠疫情下的2020年預算報告比往年增加了許多不壹樣的內容：發行抗疫特別國債1萬億元，專項債額度達3.75萬億元，赤字率突破3%，擬按3.6％以上安排，額度高達37600億元……
這是5月22日兩會《政府工作報告》中壹些關鍵的數字，同時《政府工作報告》還提出積極的財政政策要更加積極有為，財政赤字規模比去年增加1萬億元。如果加上抗疫特別國債，今年會有兩萬億元的特需資金存在。這些資金將全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層，這些資金將主要用於保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。
這些只是中國2020年財政支出的壹部分，按照2019年中央和地方預算執行情況與2020年中央和地方預算草案（下稱，預算報告）的數據，匯總中央和地方預算，全國壹般公***預算收入180270億元，加上調入資金及使用結轉結余29980億元，收入總量為210250億元。全國壹般公***預算支出247850億元（含中央預備費500億元），赤字37600億元，比2019年增加10000億元。
另外，全國政府性基金收入總量為129126億。全國政府性基金預算支出126123億元，全國國有資本經營預算支出2614億元，全國社會保險基金支出82284億元。這意味著2020年整個財政收入“四本賬”預算支出達到45萬億元以上。如此龐大的財政支出，將會進入哪些方向？特別國債專項債赤字壹***超過8萬億的支出，對經濟將會有哪些影響？
2020年的國家賬本不僅僅體現了預算的收入支出，按照財稅改革的進度，2020年將會是基本建立現代財政制度的壹年，財稅改革將會有哪些變化？
社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇對經濟觀察報表示，通過政府工作報告看出，今年財政政策要求還是要有力度，同時保證財政可持續性。今年預算中的赤字率首次超過3%，新增的赤字部分和抗疫特別國債都劃撥給了地方財政，這說明中央對地方財政運行的狀況非常重視。“六保”中提出的保基層運轉，民生都是通過地方政府來保證，但地方政府的收入可支配財力問題以及發展問題正引起中央層面更多關註。
國泰君安證券首席宏觀分析師高瑞東認為，今年赤字率擬按3.6%以上安排，同時發行1萬億元抗疫特別國債，擬安排專項債3.75萬億元，既是疫情沖擊特殊形勢下的現實需要，也是維護經濟發展和社會穩定大局的重要保證。
收支情況
與往年壹樣，2020年的中國財政預算依然分為“四本賬”。在1997年之前，中國政府只有壹般公***預算這壹個賬本，當年13項政府性基金被納入預算，政府賬本變為兩個。2007年，國有資本經營預算單獨編制，預算報告擁有了三個賬本。
四個賬本的分配模式從2014年開始固定，並形成了現在的局面。所謂四個賬本主要包括壹般公***預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和全國社會保險基金預算四個部分。簡言之，“四個賬本”的主幹分別涉及稅收和非稅收入、土地資產、央企資產和中央社保資金。
2020年的預算四本賬的收入***有420637.99億元，分別是全國壹般公***預算的210250億元，全國政府性基金收入總量為129126億元，全國國有資本經營預算收入3984.99億元，全國社會保險基金收入77287億元。
而預算四本賬的支出達到45萬億之多，其中全國壹般公***預算支出247850億元（(含中央預備費500億元），全國政府性基金預算支出126123億元，全國國有資本經營預算支出2614億元，全國社會保險基金支出82284億元。
5月22日，財政部部長劉昆在“部長通道”回答媒體提問時表示：今年受疫情影響，財政收入將會下降，我們建議將赤字率提高到3.6%以上，比去年提高0.8個百分點，增加了1萬億元的財政資金。中央財政還將發行1萬億元的抗疫特別國債，從國有資本經營預算等方面調入了近萬億元的資金。此外，還將增加地方政府專項債券規模1.6萬億元。
對於現在地方財政的情況，劉昆預計減收增支的規模在8000億到9000億元，壹些地方保基本民生、保工資、保運轉面臨較大的壓力。前幾個月，中央財政已經加快了對地方財政轉移支付資金的下撥速度，同時提高了地方財政資金留用比例，緩解了地方財政的困難。從總體上看，地方財政的運行是正常的、穩定的。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，在預算四本賬中最主要關註的是壹般公***預算和政府性基金預算，政府性基金預算涉及專項債，怎麽使用，如何還本付息，是否有債務風險？壹般公***預算關註的是民生問題。“社保預算，因為疫情而有減征和免征的問題，使得社保在2020年收入可能會面臨壹些問題，同時因為社保支出是剛性支出，所以要解決社保可持續的問題。至於國資預算因為規模小，不是關註的重點。”施正文表示。
積極財政
面對疫情和經濟下行壓力帶來的沖擊，2020年的財政政策會更加積極有為。2020年5月14日，財政部網站公布了劉昆的署名文章《積極的財政政策要更加積極有為》，指出積極的財政政策更加積極有為，通過適當提高赤字率、發行抗疫特別國債、增加地方政府專項債券規模、鞏固和拓展減稅降費成效等。
今年《政府工作報告》中隨後表示，積極的財政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6％以上安排,財政赤字規模比去年增加1萬億元,同時發行1萬億元抗疫特別國債。今年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元，提高專項債券可用作項目資本金的比例，中央預算內投資安排6000億元。
政府在擴大財政支出的同時，也在優化支出。《政府工作報告》也提出要大力優化財政支出結構，基本民生支出只增不減,重點領域支出要切實保障，壹般性支出要堅決壓減,嚴禁新建樓堂館所，嚴禁鋪張浪費。各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。
武漢大學經濟與管理學院教授劉窮誌表示，對嚴峻的經濟形勢，財政政策是應對當前疫情的主要政策選擇，其特征是直接、迅速，無疑是應對疫情最有效的政府政策，表明政府保民生和恢復經濟的果斷和決心。今年的財政政策從三個方面出手：收入政策（減稅，新增減稅降費約5000億元）、支出政策（增支，瞄準新基建，中央預算內投資安排6000億元）和債務政策（發債），形成壹個體系，是壹套組合拳、力度空前。
劉窮誌告訴記者，債務政策出乎意料，赤字率達到了3.6%不僅遠遠超過3.0%的常規安排，更是突破學術界3.5%的心理預期。另外，專項債規模達到3.75萬億，突破學術界3.5萬億的心理預期；特別國債達到1萬億規模，接下來還有可能加大力度。
但實際上，“積極財政更加積極有為”這種說法在在此前數次的高級別會議中就有所表示。
3月27日召開中***中央政治局會議指出，要加大宏觀政策調節和實施力度。要抓緊研究提出積極應對的壹攬子宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，穩健的貨幣政策要更加靈活適度，適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模，引導貸款市場利率下行，保持流動性合理充裕。要落實好各項減稅降費政策，加快地方政府專項債發行和使用，加緊做好重點項目前期準備和建設工作。
特別國債也是如此。特別國債是指特定時期發行，用於特殊用途，並形成特定資產的國債，它無需列入壹般公***預算，而是納入政府性基金預算管理。政府性基金預算的原則是“以收定支”，因此必須有受益性要求。今年年初，就有多位專家提出應該發行特別國債，比如野村證券中國首席經濟學家陸挺，還有重慶市原市長黃奇帆。4月17日，中***中央政治局召開會議，提出積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券。
在此之前，中國曾發行過兩次特別國債。其壹，財政部於1998年8月向四大國有獨資商業銀行發行2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用於補充國有獨資商業銀行資本金；其二、2007年十屆全國人大常委會第二十八次會議決定批準發行壹萬五千五百億元特別國債，用於購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。
2020年的預算報告披露了特別國債的相關細節。預算報告稱，抗疫特別國債是為應對新冠肺炎疫情影響，由中央財政統壹發行的特殊國債，不計入財政赤字，納入國債余額限額,全部轉給地方主要用於公***衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。抗疫特別國債發行規模為10000億元,期限以10年期為主，與中央國債統籌發行。抗疫特別國債利息由中央財政全額負擔，本金由中央財政償還3000億元，地方財政償還7000億元，抗疫特別國債收支納入政府性基金預算管理。
積極財政政策表現在不僅有發行特比國債，2020年的赤字率更是歷史性的突破3%，今年赤字率擬按3.6％以上安排，額度為37600億元。在兩會之前，已經有多位專家判斷會突破3%，施正文也是其中之壹。他告訴記者，當時他的預測是赤字率3.5%，原因是今年的疫情和困難的挑戰是巨大的，不僅是中國，全球經濟都遇到困難。“為了對沖壓力，肯定要加大財政調節力度，當前財政收入受到影響，支出增加，赤字肯定要增加。”施正文說。
除了擴大財政支出，減稅也是積極財政更加有為的重要組成部分。2020年兩會《政府工作報告》中也提出加大減稅降費力度，強化階段性政策與制度性安排相結合，放水養魚，助力市場主體紓困發展。
今年繼續執行下調增值稅稅率和企業養老保險費率等制度，新增減稅降費約5000億元。前期出臺6月前到期的減稅降費政策，包括免征中小微企業養老、失業和工傷保險單位繳費,減免小規模納稅人增值稅,免征公***交通運輸、餐飲住宿、旅遊娛樂、文化體育等服務增值稅,減免民航發展基金、港口建設費,執行期限全部延長到今年年底。小微企業、個體工商戶所得稅繳納壹律延緩到明年，預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。
高瑞東告訴記者，壹方面，積極財政政策是關鍵時刻拉動總需求的重要推手。今年新冠肺炎疫情突如其來，中國經濟社會發展面臨前所未有的挑戰，財政政策需要在壹攬子宏觀政策中發揮中流砥柱的作用。只有努力擴大總需求，才能穩住經濟基本盤、兜住民生底線，為全面建成小康社會打下決定性基礎。另壹方面，積極財政政策是為企業減負讓利的重要保障，我國近年持續加大減稅降費力度，2019年減稅降費2.36萬億元，今年全年將為企業新增減負超過2.5萬億元。
改革
相比龐大的財政支出和壹系列的減稅降費政策，2020年更為關註的就是財稅改革。按照2014年開始的財稅改革安排，今年要建立基本現代財政制度。
2014年，時任財政部長樓繼偉接受媒體采訪時表示，按照中央的部署和要求，預算管理制度改革要取得決定性進展，稅制改革在立法、推進方面取得明顯進展，事權和支出責任劃分改革要基本達成***識，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現代財政制度基本建立。
在預算報告中也提出加快財稅體制改革，主要內容是圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化，繼續深化財稅體制改革。施正文告訴經濟觀察報記者，財稅改革壹直在推動，只是目前進入攻堅區、關鍵區，財稅改革中預算改革走得比較順利，但稅制改革面臨壹些困難，最困難的是財政體制改革——也就是中央與地方的體制關系、收入劃分。
施正文最近參與了某政府部門的政府間財政關系立法的課題，他在研究中發現，若是不提財權改革，怎麽能保障事權劃分，也就不能能履行支出責任。在之前改革中提出的支出責任與事權和財力相適應，這是支出的問題，但是收入哪裏來？“所以中國需要財政法，財政法的核心就是政府間財政關系，但是還有很長的路要走。”施正文強調。
此前5月18日公布的中***中央國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見中也提出，優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。
此外，預算報告也提出，深化國資國企改革，推動完善以管資本為主的國有資產監管體制.紮實推進國有金融資本集中統壹管理，逐步做實金融國有資本經營預算，基本完成劃轉部分國有資本充實社保基金工作。