國務院關於大力推進大眾創業萬眾創新
對壹些政策措施的看法
國發[2015]32號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
推動大眾創業、萬眾創新是發展之源、富民之道、公平之計、強國之策。對推動經濟結構調整，打造發展新引擎，增強發展新動力，走創新驅動發展之路具有重要意義。是穩定增長、擴大就業、激發億萬人民智慧和創造力、促進社會縱向流動和公平正義的重大舉措。根據2015《政府工作報告》部署，為改革完善相關體制機制，構建普惠性政策支持體系，促進資金鏈引導創新鏈創業，支持產業鏈創新鏈創業，促進產業鏈就業，現提出以下意見。
壹是充分認識推進大眾創業、萬眾創新的重要意義
——推動大眾創業、萬眾創新是培育和推動經濟社會發展新動力的必然選擇。隨著我國資源環境約束日益加劇，要素的規模驅動力逐漸減弱，高投入、高消耗、粗放的傳統發展方式難以為繼，經濟發展進入新常態，需要由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。推進大眾創業、萬眾創新，就是要通過結構性改革和體制機制創新，消除不利於創業創新發展的各種體制束縛和桎梏，支持各類市場主體不斷創辦新企業、開發新產品、開拓新市場、培育新興產業，形成小企業壓倒大企業、大企業壹往無前的發展格局，實現創新驅動發展，打造新引擎新引擎。
——推動大眾創業、萬眾創新是擴大就業、實現富民之路的根本舉措。中國人口654.38+0.3億多，勞動力9億多。每年都有大量的高校畢業生、農村外出務工人員、城鎮困難人員、退役士兵。人力資源轉化為人力資本的潛力很大，但就業總量壓力大，結構性矛盾突出。推進大眾創業、萬眾創新，就是要通過轉變政府職能、建設服務型政府，營造公平競爭的創業環境，讓有夢想、有意願、有能力的科技人員、高校畢業生、農民工、退役士兵、失業人員等市場創業者“有家的感覺”，通過創業增加收入，讓更多人致富，促進收入分配結構調整，實現創新支撐創業和創業帶動就業的良性互動發展。
——推動大眾創業、萬眾創新是激發全社會創新潛力和創業活力的有效途徑。目前，我國創業創新的理念尚未深入人心，創業教育培訓體系不健全，善於創造、勇於創業的能力不足，鼓勵創新、寬容失敗的良好環境尚未形成。推進大眾創業、萬眾創新，需要全社會加強以創新為核心的創業教育，弘揚“敢為人先、追求創新、鍥而不舍”的創業精神，培育創新文化，不斷增強創業創新意識，使創業創新成為全社會的價值追求和行為習慣。
二、總體思路
按照“四個全面”戰略布局，堅持推進改革，加快實施創新驅動發展戰略，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加大簡政放權，放寬政策，放開市場，釋放主體，形成有利於創業創新的良好氛圍，讓千千千千萬萬的創業者活躍起來，匯聚成經濟社會發展的巨大動能。不斷完善體制機制，完善普惠性政策措施，加強統籌協調，構建有利於大眾創業、萬眾創新蓬勃發展的政策環境、制度環境和公共服務體系，以創業帶動就業，以創新促進發展。
——堅持深化改革，營造創業環境。通過結構性改革和創新，進壹步簡政放權，放管結合，優化服務，增強創業創新體系供給，完善相關法律法規，支持政策和激勵措施，營造平等包容的環境，促進社會縱向流動。
——堅持需求導向，釋放創業活力。尊重創業創新規律，堅持以人為本，切實解決創業者面臨的資金需求、市場信息、政策支持、技術支持、公共服務等瓶頸問題，最大限度激發各類市場主體創業創新活力，開辟新的就業空間，拓展新的發展視野，解放和發展生產力。
——堅持政策協調落地生根。加強創業、創新、就業等各項政策的統籌和部門與地方政策的銜接，確保創業扶持政策可操作、可落實。鼓勵有條件的地區先行先試，探索形成可復制、可推廣的創業創新經驗。
——堅持開放享受，推進模式創新。加強創業創新服務資源開放共享，整合利用全球創業創新資源，實現人才等創業創新要素跨地區、跨行業自由流動。依托“互聯網+”和大數據，推動各行業創新商業模式，建立健全線上線下、境內外、政府與市場開放合作等創業創新機制。
第三，創新促進創業的體制機制
(1)改善公平競爭的市場環境。進壹步轉變政府職能，增加公共產品和服務供給，為創業者提供更多機會。逐步清理和廢除阻礙創業發展的制度和規定，打破地方保護主義。加快引入公平競爭審查制度，建立統壹、透明、有序、規範的市場環境。依法開展反壟斷和反不正當競爭，消除壟斷協議、濫用市場支配地位等不利於創業創新發展的不正當競爭行為。清理規範涉企收費項目，完善收費目錄管理制度，制定事中事後監管措施。建立和規範企業信用信息發布制度，制定嚴重違法企業管理辦法，將企業家信用與市場準入和優惠政策掛鉤，完善以信用管理為基礎的創業創新監管模式。
(二)深化商事制度改革。加快實施工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合壹”、“壹照壹碼”，實施“先照後證”改革，推進全程電子化登記和電子營業執照應用。支持各地結合實際放寬新註冊企業登記條件限制，推進“壹址多照”、集群登記等居住登記改革，為創業創新提供便捷的工商登記服務。建立市場準入等負面清單，打破行業準入不合理限制。開展企業簡易註銷試點，建立便捷的市場退出機制。依托企業信用信息公示系統建立小微企業名錄，增強創業企業信息透明度。
(三)加強創業知識產權保護。研究商業模式等新形式創新的知識產權保護措施。積極推進知識產權交易，加快建立國家知識產權運營公共服務平臺。完善知識產權快速保護和援助機制，縮短確認審查和侵權處理周期。重點查處壹批知識產權侵權大案要案，加大對重復侵權和惡意侵權的處罰力度，探索實行懲罰性賠償制度。完善權利人的權利保護機制，合理劃分權利人的舉證責任，完善行政調解等非訴訟糾紛解決渠道。
(4)完善創業人才培養和流動機制。將創業培育和創業素質教育納入國民教育體系，實現全社會創業教育培訓的制度化、系統化。加快完善創業課程，加強創業培訓體系建設。加強創業創新知識普及教育，讓大眾創業、萬眾創新深入人心。加強創業導師隊伍建設，提高創業服務水平。加快社會保障制度改革，破除人才自由流動的體制障礙，實現黨政機關、企事業單位和社會各方面人才的順暢流動。加快建立創業創新績效評價機制，讓壹批具有創業精神、勇於承擔風險的人才脫穎而出。
第四，優化財稅政策，加強創業扶持
(五)加大資金支持和統籌規劃。各級財政要根據創業創新需求，統籌安排支持小微企業和創業創新的各類資金，加大對創業創新的支持力度，加強資金預算執行和監管，加強資金使用績效評價。支持有條件的地方政府設立創業投資基金，支持創業創新發展。在保證公平競爭的前提下，鼓勵對眾創空間等孵化機構的辦公場所、用水、能源、網絡等軟硬件設施給予適當優惠，減輕創業者負擔。
(6)完善普惠性稅收措施。落實支持小微企業發展的各項稅收優惠政策。落實科技企業孵化器、大學科技園、R&D費用加計扣除、固定資產加速折舊等稅收優惠政策。科技企業孵化器稅收優惠政策適用於符合條件的眾創空間等新型孵化器。按照稅制改革的方向和要求，研究種子期、初創期等創新活動投資包括天使投資的相關稅收支持政策。修訂完善高新技術企業認定辦法，完善創業投資企業享受70%應納稅所得額的稅收抵免政策。抓緊推進中關村國家自主創新示範區稅收試點政策，將企業增資擴股分期繳納個人所得稅試點政策和股權激勵分期繳納個人所得稅試點政策推廣至全國。落實促進高校畢業生、殘疾人、退役軍人和登記失業人員創業就業的稅收政策。
(七)發揮政府采購的支撐作用。完善促進中小企業發展的政府采購政策，加強對采購單位的政策引導和監督檢查，督促采購單位完善采購規劃和項目預留管理，增強政策對小微企業發展的支持效應。加大創新產品和服務采購力度，將政府采購與支持創業發展緊密結合。
五是搞活金融市場，實現便捷融資。
(8)優化資本市場。支持符合條件的初創企業上市或發行票據融資，鼓勵初創企業通過債券市場融資。積極研究尚未盈利的互聯網和高新技術企業在創業板上市制度，推動在上交所設立戰略性新興產業板。加快推進全國中小企業股份轉讓系統向創業板轉板試點。研究解決我國特殊股權結構創業企業上市的制度性障礙，完善資本市場規則。規範發展服務中小企業的區域性股權市場，推動建立工商登記部門與區域性股權市場的股權登記對接機制，支持股權質押融資。支持符合條件的發行人發行小微企業信用增級集合債券等創新型公司債券。
(9)創新銀行支持方式。鼓勵銀行提高對創業創新型企業金融服務的專業化水平，不斷創新組織架構、管理方式和金融產品。推動銀行加強與其他金融機構的合作，為創業創新活動提供定向股權和債權融資支持。鼓勵銀行業金融機構向初創企業提供結算、融資、理財、咨詢等壹站式系統性金融服務
(10)豐富創業融資新模式。支持互聯網金融發展，引導和鼓勵眾籌平臺規範發展，開展開放式、小額股權眾籌試點，加強風險控制和規範管理。豐富和完善創業擔保貸款政策。支持保險資金參與創業創新，發展相互保險等新業務。完善知識產權評估、質押和流通體系，依法合規推進知識產權質押融資、專利許可費證券化、專利保險等服務常態化、規模化發展，支持知識產權金融發展。
六、擴大風險投資，支持創業企業的初創和成長。
(十壹)建立和完善風險投資引導機制。不斷擴大社會資本參與新興產業創業投資計劃的規模，拓展直接融資平臺，引導創業投資向初創企業初創和成長的前端延伸。不斷完善新興產業風險投資的政策體系、制度體系、融資體系、監管預警體系，加快建立考核評價體系。加快設立國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金，逐步建立支持創業創新和新興產業發展的市場化長效運行機制。發展聯合投資等新模式，探索建立風險補償機制。鼓勵地方政府建立和完善創業投資引導基金。加強風險投資立法，完善促進天使投資的政策法規。促進國家新興產業創業投資引導基金、科技型中小企業創業投資引導基金、國家科技成果轉化引導基金、國家中小企業發展基金的協同作用。推進創業投資行業協會建設，加強行業自律。
(十二)拓寬創業投資資金供給渠道。加快實施新興產業“雙創”三年行動計劃，建立壹批新興產業“雙創”示範基地，引導社會資金支持大眾創業。推動商業銀行在合法合規、風險隔離的前提下，與創業投資機構建立市場化的長期合作關系。進壹步降低商業保險資金進入風險投資的門檻。推動投貸聯動、保險聯動、投債聯動等新模式發展，不斷加大對創業創新型企業的融資支持力度。
(十三)發展國有資本創業投資。研究制定鼓勵國有資本參與創業投資的系統性政策措施，完善國有創業投資機構的激勵約束機制和監督管理機制。引導和鼓勵中央企業和其他國有企業參與新興產業創業投資基金和設立國有資本創業投資基金，充分發揮國有資本在創業創新中的作用。研究完善國有創業投資機構國有股轉讓免稅政策。
(十四)推動風險投資“引進來”和“走出去”。抓緊修訂外商投資創業投資企業管理相關規定，放寬外資準入，完善外商投資創業投資機構管理制度，簡化管理流程，鼓勵外國投資者按照內外資壹致管理原則開展創業投資業務。放寬對外資創業投資基金的投資限制，鼓勵發展中外合資創業投資機構。引導和鼓勵創業投資機構加大對海外高端R&D項目的投資，積極分享海外高端技術成果。根據募集資金的投資領域、用途和規模，完善風險投資的境外投資管理。
七、發展創業服務，構建創業生態。
(十五)加快發展創業孵化服務。大力發展創新工場、車庫咖啡等新型孵化器，做大做強眾創空間，完善創業孵化服務。引導和鼓勵各類創業孵化器與天使投資、風險投資相結合，完善投融資模式。引導和推動企業孵化與高校、科研院所技術成果轉移相結合，完善技術支撐服務。引導和鼓勵國內資本與境外合作設立新型創業孵化平臺，引進境外先進創業孵化模式，提升孵化能力。
(十六)大力發展第三方專業服務。加快發展企業管理、財務咨詢、市場營銷、人力資源、法律顧問、知識產權、檢驗檢測、現代物流等第三方專業服務。，不斷豐富和完善創業服務。
(十七)發展“互聯網+”創業服務。加快發展“互聯網+”創業網絡體系，建設壹批小微企業創業創新基地，促進創業與創新、創業與就業、線上線下相結合，降低全社會創業門檻和成本。加強政府數據的開放和共享，推動大型互聯網企業和基礎電信企業向創業者開放計算、存儲和數據資源。積極推廣眾包、用戶參與設計、雲設計等新R&D組織模式和創業創新模式。
(十八)研究探索創業券、創新券等公共服務新模式。在有條件的地方，繼續探索為創業者和創新型企業提供社會培訓、管理咨詢、檢驗檢測、軟件開發、R&D和設計服務的方式，建立和規範相關管理制度和運行機制，逐步形成可復制、可推廣的經驗。
八、建設創業創新平臺，增強支撐作用。
(十九)打造創業創新公共平臺。加強創業創新信息資源整合，建立創業政策集中發布平臺，完善專業化、網絡化服務體系，增強創業創新信息透明度。鼓勵各類公益論壇、創業論壇、創業培訓等活動，豐富創業平臺的形式和內容。支持各類創業創新大賽，定期辦好中國創新創業大賽、中國農業科技創新創業大賽、創新挑戰賽。加強和完善中小企業公共服務平臺網絡建設。充分發揮企業在創新中的主體作用，鼓勵和支持有條件的大企業發展創業平臺，投資並購小微企業，支持內外部創業者創業，增強企業創業創新活力。對再次創業失敗的創業者建立必要的引導和幫扶機制，不斷增強其創業信心和能力。加快建立創業企業、天使投資和風險投資統計指標體系，規範統計口徑和調查方法，加強監測分析。
(二十)用好創業創新技術平臺。建立向全社會開放科技基礎設施、大型科研儀器和專利信息資源的長效機制。完善國家重點實驗室等國家科研平臺(基地)向社會開放機制，為大眾創業、萬眾創新提供有力支撐。鼓勵企業建立壹批專業化、市場化的技術轉移平臺。鼓勵依托三維(3D)打印、網絡制造等先進技術和發展模式，發展面向創業者的社會化服務。引導和支持符合條件的龍頭企業創建特色服務平臺，為企業內外創業者提供資金、技術和服務支持。加快建立軍民兩用技術項目實施、信息交流和標準化協調機制，促進軍民創新資源整合。
(二十壹)發展創業創新區域平臺。支持全面創新改革試驗的省(區、市)和國家綜合改革試驗區依托改革試驗平臺，積極探索創業創新體制機制改革，發揮示範引領作用，為創業創新體系建設提供可復制、可推廣的經驗。依托自由貿易試驗區、國家自主創新示範區、戰略性新興產業集聚區等創業創新資源密集的區域，建設壹批具有全球影響力的創業創新中心。引導和鼓勵創業創新型城市改善環境，促進區域集聚發展。推動實施小微企業創業基地城市示範。鼓勵有條件的地方出臺有特色的扶持政策，積極盤活閑置的商業用房、工業廠房、企業倉庫、物流設施、家庭住宅、出租屋等資源，為創業者提供低成本的辦公場所和生活條件。
九、激發創造活力，發展創新創業
(二十二)支持科研人員創業。加快落實高校、科研院所等專業技術人員創業政策，對同意離崗人員保留3年內人事關系，建立健全科研人員雙向流動機制。進壹步完善創新型中小企業上市股權激勵和員工持股計劃的制度規則。鼓勵有條件的企業按照有關規定通過股權、期權、分紅等激勵方式調動科研人員的創業積極性。支持和鼓勵學會、協會、研究會等科技社團為科技人員和創業企業提供咨詢服務。
(二十三)支持大學生創業。深入實施大學生創業引領計劃，整合發展高校畢業生就業創業資金。引導和鼓勵高校統籌資源，抓緊落實大學生創業指導服務機構、人員、場地和資金。引導和鼓勵成功企業家、知名企業家、天使和風險投資家、專家學者擔任兼職創業導師，提供包括創業計劃書、創業渠道等在內的創業輔導。建立健全彈性學制管理辦法，支持大學生保留學籍、離校創業。
(二十四)支持海外人才來華創業。充分發揮留學回國人員特別是領軍人才和高端人才的創業引領作用。繼續推進人力資源市場開放，建立健全海外高端創業創新人才引進機制。進壹步放寬外籍高端人才申請來華簽證和永久居留許可條件，簡化開辦企業審批流程，探索由前置審批調整為後置備案。引導和鼓勵地方政府對回國創業的高端人才和國外高端人才來華創辦高新技術企業給予壹次性啟動資金，並在配偶就業、子女就學、醫療、住房、社會保障等方面完善相關措施。加強海外科技人才離岸創業基地建設，將更多國外創業創新資源引入中國。
十、拓展城鄉創業渠道，實現以創業帶動就業。
(二十五)支持電子商務向基層延伸。引導和鼓勵發展集辦公服務、投融資支持、創業輔導、渠道拓展為壹體的市場化網商創業平臺。鼓勵龍頭企業結合農村特點建立電子商務交易服務平臺、商品配送平臺和物流中心，依托互聯網促進農村創業。鼓勵電子商務第三方交易平臺渠道下沈，帶動城鄉基層創業者依托其平臺和商業網絡創業。完善有利於中小網商發展的相關措施，在風險可控、業務可持續的前提下，支持中小網商發展融資貸款業務。
(二十六)支持返鄉創業集聚發展。結合城鄉特點，建立具有市場競爭力的合作創業模式，形成獨具特色的海歸創業聯盟。引導返鄉創業人員融入特色專業市場，打造具有區域特色的創業集群和優勢產業集群。深入實施農村青年創業富民工程，支持返鄉創業人員圍繞休閑農業、農產品深加工、鄉村旅遊、農村服務業等開展創業，改善家庭農場等新型農業經營主體的發展環境。
(二十七)完善基層創業扶持服務。加強城鄉基層創業者社會保障、住房、教育、醫療等公共服務體系建設，完善跨區域創業轉移接續體系。完善職業技能培訓體系，加強遠程公益創業培訓，提升基層創業者創業能力。引導和鼓勵中小金融機構開展面向草根創業創新的金融產品創新，發揮社區地緣和軟環境優勢，支持社區創業者創業。引導和鼓勵行業龍頭企業和大型物流企業發揮優勢，拓展農村信息資源、物流倉儲等技術和服務網絡，為基層創業提供支持。
XI。加強統籌協調，完善協調機制。
(二十八)加強組織領導。建立由發展改革委牽頭的推進大眾創業、萬眾創新部際聯席會議制度，加強頂層設計和統籌協調。各地區、各部門要立足改革創新，堅持需求導向，從根本上解決創業創新面臨的各種體制機制問題，推動大眾創業、萬眾創新蓬勃發展。重大問題要及時向國務院報告。
(二十九)加強政策協調和聯動。建立部門之間、部門與地方之間的政策協調聯動機制，形成強大合力。各地區、各部門要對已發布的支持創業創新發展的政策措施進行系統梳理，加緊做好“立改廢”工作，將對初創企業的支持方式由選擇性、分散性向普惠性、引領性轉變。建立健全創業創新政策協調審查制度，增強政策的包容性、連貫性和協同性。
(三十)加強政策執行監管。加快建立促進大眾創業、萬眾創新普惠性政策措施落實的督查督辦機制，建立健全政策落實評估制度和通報制度，全力打通決策部署“最先壹公裏”和政策落實“最後壹公裏”，確保各項政策措施落地生根。
各地區、各部門要進壹步統壹思想認識，高度重視、認真落實本意見要求，結合本地區、本部門實際，明確任務和責任分工，主動作為、敢於負責，積極研究解決新問題，及時總結推廣經驗做法，加大宣傳力度，加強輿論引導， 推動落實本意見確定的各項政策措施，不斷拓展大眾創業、萬眾創新空間，集聚經濟社會發展新動能，促進