改革開放以來，我國收入分配制度改革逐步推進，按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配制度基本建立，收入分配調節政策體系和調控機制基本形成，城鄉居民總體收入水平和生活質量不斷提高。但是近幾年來居民收入差距不斷擴大，部分社會成員收入差距懸殊，收入分配秩序混亂的問題也日趨突出，已經成為社會各界普遍關註的社會問題之壹。
（壹）居民收入差距擴大。
2004年，城鎮居民收入基尼系數為0.334， 比上年擴大1.24％；農村居民收入基尼系數為0.369，比上年擴大0.12％。 全國居民收入基尼系數達到0.446，已經超過了國際公認的0.4警戒線。按五等分法測算，2004年城鎮最高收入戶（占城鎮家庭總戶數的20％）人均可支配收入為20102元，最低收入戶（占城鎮家庭總戶數的20％）只有3642元，兩者收入之比為5.52∶1。農村居民人均純收入最高收入戶為6931元，最低收入戶為1007元，兩者收入之比為6.88∶1。如果考慮財富占有因素，則收入差距更大。居民收入差距擴大問題在城鄉、地區、行業、社會群體之間及其內部普遍存在，尤其是城鄉、地區之間居民收入差距更為突出。2004年，城鎮居民人均可支配收入為9422元，農村居民人均純收入為2936元，城鄉居民收入之比為3.2∶1，大大高於世界多數國家的水平。如果考慮城鄉居民在住房、醫療、教育、社會服務等方面的差異，估計城鄉居民真實的收入差距將擴大到6倍左右。從地區比較看，城鎮居民的地區收入差距指數（地區收入最高與最低之比）為2.28，農村居民的地區收入差距指數為4.25。
（二）收入分配秩序比較混亂。
從機關事業單位看，各地、各單位在國家統壹規定的工資政策之外，自行發放津補貼的問題比較普遍，補貼項目較多、規模較大、資金來源不規範。據調查，地方和單位自行發放的津補貼收入占總收入的比重約為50％左右，少數地方和單位高達80％以上。機關事業單位職工平均工資外收入最高最低之比約10∶1。從國有企業看，壹些企業改制過程中不同程度地存在經營者“自賣自買”國企股權、不按規定評估或者低估國有資產價值、將國有資產低價出售給個人等侵犯國家權益的行為。壹些國有企業職工工資分配透明度低，工資外收入管理失控。特別是壹些壟斷行業職工工資收入無序增長，與壹般行業職工收入差距明顯擴大。另外，有少數社會成員利用體制、政策和管理方面的漏洞，通過侵吞公有財產、偷稅漏稅、走私受賄、權錢交易、市場操縱以及制假販假等方式牟取大量非法收入。
（三）社會貧困問題仍然比較突出。
目前，我國居民收入群體分布呈“金字塔形”，高收入者最少，中等收入者次之，中等偏下和低收入者占絕大多數。據測算，2000年我國城鄉中低收入戶占城鄉居民家庭總戶數的80％，其中，城鎮居民中低收入戶占29％，農村居民中低收入戶占71％。近幾年來，這壹分布結構沒有發生明顯變化。另據統計，2003年我國城鎮登記失業人數達到800萬人， 城鄉居民最低生活保障對象2200萬人，農村絕對貧困人口仍有2900萬人，如果再考慮部分困難企業職工，城鄉貧困群體規模更大。
按照基尼系數等國際通行標準衡量，我國居民收入分配差距處於較大區間，其中城鄉收入差距尤為突出。從我國人口、幅員、改革開放以來群眾生活普遍提高等具體情況，以及經濟結構和體制轉型的現實狀況分析，目前總體收入差距仍在可承受或可控制的範圍之內。但是，由於收入差距逐步擴大，尤其是分配秩序混亂、分配不公和貧困問題日益顯現化，群眾心理感受的收入分配矛盾更為突出，各方面反應較大，必須高度重視。
我國居民收入差距的擴大，是改革開放以來經濟發展、體制轉軌、政策調整以及分配管理出現壹些問題的綜合反映。當前我國居民收入分配領域存在問題的原因，概括起來，可分為三類。第壹類是由國情決定並較長期存在的原因，比如歷史、自然等條件影響下地區經濟發展不平衡，城鄉經濟社會發展差別等。要從根本上解決這些問題，需要經歷較長歷史時期。第二類是在壹定時期內具有客觀必然性的原因，比如經濟發展的階段、經濟體制和結構調整、收入分配制度改革等。這些因素會造成社會成員利益分配關系變化，對居民收入分配影響比較大，但是在短期內難以避免。第三類是各種不合理因素，造成社會收入分配不公，比如制度不完善、政策規定不合理、政策執行不到位、分配監管不力。這些問題不同程度地存在於初次分配和再分配領域，直接影響收入分配秩序，最容易引發群眾不滿情緒，需要盡快著力加以解決。
解決收入分配問題要著重把握以下原則：
（壹）堅持從整體上調節國民收入分配，既要做大做好“蛋糕”又要分好“蛋糕”。
在發展經濟，做大“蛋糕”時，就要從源頭上考慮國民收入分配問題，優化經濟結構，使之有利於低收入地區和群眾能夠在初次分配中提高收入。當前，最重要的是合理調整資源配置，調整國民收入分配格局，促進農村和中西部地區經濟社會發展，大力提高農民和中西部地區人民的收入水平，並通過財政轉移支付等政府再分配使之增加收入。
（二）堅持分配制度改革，進壹步完善按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配制度，堅持生產要素按貢獻參與分配。
這是社會主義基本原則和市場經濟基本要求在分配制度上的體現。深化分配制度改革，初次分配的重點是建立和完善市場機會均等且公平競爭的機制，發揮市場競爭對提高效率的作用，使初次分配真正與勞動和貢獻掛鉤。再分配的重點是保障低收主群體的基本生活，加大對高收入的調節力度。
（三）堅持著力提高低收入者收入水平，逐步擴大中等收入者比重，有效調節過高收入。
要堅持允許壹部分人通過誠實勞動和合法經營先富起來，最終實現***同富裕的政策，防止兩極分化。通過分配調節，逐步形成“中間大、兩頭小”的“橄欖形”分配格局。要通過教育和培訓，提高勞動者基本素質和職業技能，充分擴大就業，增強中低收入者取得收入的能力。要在保護個人經濟權益和合法收入的前提下，通過稅收等手段調節過高收入，進行合理有效的再分配。
（四）堅持正確處理效率與公平的關系，更加註重社會公平。
效率與公平是相輔相成的，只有不斷提高效率、增加社會財富，實現公平分配才有堅實的物質基礎；反之，沒有公平則影響效率，甚至就沒有效率。公平分配不是平均分配，平均主義違背公平原則，在平均主義盛行的情況下就不會有什麽效率；同樣，社會收入差距過大，則會挫傷勞動者的生產積極性，也會影響效率，嚴重時會影響社會穩定，就更談不上效率了。所以，效率和公平要密切結合，在初次分配領域要效率優先，但必須遵循規則公平；在再分配過程中，要強調公平。加強政府再分配功能，增加財政轉移支付力度，提高再分配的透明度和有效性。註重社會公平，最重要的是給社會參與者平等的機會，實現就學、就業機會和分配過程的公平，讓所有市場主體都獲得公平競爭的機會。
（五）堅持規範個人收入分配秩序，完善國有企事業單位收入分配制度，強化對分配結果的監管。
加強法制建設，在機制和制度上規範要素分配的原則和方式，遏制收入差距過分擴大。進壹步加快壟斷行業的體制改革，引入競爭機制，調整國家與壟斷企業的收入分配關系，強化收入分配的產權約束，加強政府對壟斷行業收入分配的調控指導。推進公務員工資制度改革，建立規範的公務員工資制度和管理機制，強化激勵和約束機制，提高政府效能。加強個人收入信息體系建設，進壹步強化稅收征管，加大稅收調節分配的力度。規範分配秩序，堅定不移地反對腐敗，堅決懲處偷稅漏稅、侵吞公有財產、權錢交易等各種非法行為。
（六）堅持突出重點，努力解決人民群眾最關心的現實問題，緩解收入分配差距擴大的矛盾。
合理調節收入分配是壹項系統工程，是難度很大的綜合性工作。必須把抑制收入差距擴大與理順收入分配關系結合起來，以解決城鄉困難群眾的基本生活問題為重點，協調各種利益關系，區分輕重緩急，逐步化解社會收入分配的矛盾。當前，要以促進農村經濟發展以及加強收入分配調節和規範收入分配秩序為重點，並著重解決農民收入、勞動就業、社會保障、農村教育等突出問題。
三、解決收入分配問題的重點工作和政策措施
根據上述指導思想和基本原則，要著力抓好以下工作：
（壹）推進社會主義新農村建設，千方百計增加農民收入。
目前我國居民收入差距擴大，最突出的反映是在城鄉差距擴大上。要積極推進社會主義新農村建設，合理調整國民收入分配格局，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，按照“多予、少取、放活”的方針，千方百計地提高農民收入。在確保糧食安全的前提下，按照高產、優質、高效、生態的要求，加快推進農業結構調整，不斷開拓農業增效、農民增收的空間。大力發展縣域經濟，加快小城鎮建設，完善農村市場體系，積極引導農村富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移。加強農村勞動力技能培訓，逐步統壹城鄉勞動力市場，繼續清理和取消針對農民進城務工的歧視性規定和不合理收費，進壹步改善農民進城就業環境。建立和完善適合國情的農業支持保護制度，綜合運用稅收政策、財政補貼、金融政策等加強對“三農”的支持保護。在全部減免農業稅以後，進壹步實施對糧食生產直接補貼、集中產區主要糧食品種良種補貼、大型農機具購置和更新補貼等財政補貼政策，加快建立穩定農業生產資料價格的補貼制度。加強宏觀調控，保持農產品價格的合理水平，促進農民增產增收。要進壹步加大扶貧開發的力度。努力提高貧困地區人口素質，改善基本生產生活條件，開辟農民增收途徑。對生存條件惡劣地區的貧困人口實行易地扶貧，對喪失勞動能力的貧困人口建立救助制度。進壹步加強農村基礎設施建設，大力發展農村教育、衛生等社會事業。財政用於教育、衛生的支出要向農村傾斜。
（二）促進區域協調發展，逐步實現***同富裕。
促進區域經濟協調發展，不斷提高中、西部地區人民的收入水平，是解決收入分配問題的重要任務。要按照中央的戰略部署，大力推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起。要在規劃指導、政策支持、資金投入等方面加大支持力度，加快建設西部地區交通、能源、水利、生態等基礎設施建設，同時推進縣際公路、農村飲水、農村能源、生態移民等項目建設，進壹步改善西部尤其是農村生產生活條件。健全市場機制，打破行政區劃的局限，促進生產要素在區域間自由流動，引導產業轉移。健全合作和互助機制，鼓勵和支持地區間發展多種形式的經濟技術合作，發達地區要采取對口支援、社會捐助等方式幫扶欠發達地區。
（三）改革壟斷行業管理體制，加強對國有企業收入分配監管。
繼續推進電信、電力、民航、金融、鐵道、郵政和公用事業等行業改革，實現行政性壟斷行業政企分開、政資分開、政事分開。逐步放寬市場準入條件，構建壟斷行業的有效競爭格局。結合壟斷行業的改革和重組，完善國有資本出資人制度，建立健全法人治理結構，強化內部收入分配的產權約束。加快壟斷行業內部用人制度和收入分配制度改革，使壟斷行業職工工資收入水平逐步與勞動力市場價格接軌。采取規範辦法，將壟斷收益的大部分收歸國家財政，對留歸企業的壟斷收益，政府要嚴格監督管理。建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系，強化國有資本保值增值對工資增長的約束作用，改進工效掛鉤的辦法。完善對壟斷行業和國有企業收入分配的外部監督機制，嚴格規範企業經營管理者薪酬制度和職務消費，嚴肅查處違規發放津補貼行為。
（四）改革和完善稅收制度，增強稅收調節分配的作用。
積極推進個人所得稅改革。適當提高工資薪金所得費用扣除標準，降低中低收入者的稅負，建立高收入者年度綜合申報制度，強化對高收入者個人所得稅征管。在此基礎上，實施綜合與分類相結合的個人所得稅制。調整優化稅率結構，體現對低收入者免稅、對中等收入者輕稅和對高收入者適度重稅的原則，發揮其調節收入分配的獨特作用。
改革企業所得稅制度。按照公平稅負和國民待遇原則，統壹內外資企業所得稅制，統壹稅率，規範稅前扣除項目，均衡內外資企業稅收負擔，促進企業公平競爭。
研究實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產征收統壹規範的物業稅（房地產稅），相應取消有關收費。進壹步完善消費稅制度，將部分高檔消費品納入征稅範圍。通過對存量資產和高檔消費品征稅，加大對個人收入的調節力度。
貫徹落實各項稅收優惠政策，支持中西部地區和少數民族地區經濟發展。在全面取消農業稅後要推進農村綜合改革，鞏固農村稅費改革成果，防止農民負擔反彈。
大力推進依法治稅，切實加強稅收征管，堅決打擊偷逃騙稅犯罪活動，整頓稅收秩序，提高稅收征管的質量和效率，確保稅收收入隨著經濟發展穩定增長，增強國家財政實力和轉移支付能力，為政府實施收入再分配打牢物質基礎，充分發揮稅收調節經濟和調節分配的作用。
加強個人收入信息體系建設。稅務部門、勞動和社會保障部門等要加快建立個人收入信息系統，金融部門要建設個人征信系統，並實現信息***享。加快建立準確可靠、抽樣調查與全面統計相結合的居民收入分配統計制度，及時準確地掌握收入分配情況的變化，提高決策的科學性。