棚戶區改造的財稅政策論文1
摘 要：棚戶區改造不是單純的居民居住區的翻新，這涉及到棚戶區在改造的過程中各個方面的問題——拆遷、建設、回遷、管理，文章主要總結遼寧省棚戶區改造的模式、改造後的影響。
遼寧省棚戶區改造的模式及經驗是我國城市建設過程中的創新，實現了優勢資源互補，減少棚戶區改造過程中存在的諸多矛盾。
文章從財稅政策的視角提出支持棚戶區改造的有效機制，強調需進壹步深化我國的財稅體制改革，使財稅政策在支持棚戶區改造的過程中發揮長期性、有效性以及持續性作用。
關鍵詞：棚戶區改造 遼寧省 財稅政策
棚戶區改造工程，既是有效解決遼寧省遺留下來的歷史問題的舉措，又是全面落實科學發展觀，全面建設小康社會及全面振興遼寧的重大決策，這也與我國《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》相吻合。
棚戶區的改造，是壹項長期重大的任務，特別是集中連片特殊困難地區的改造，這更是壹項全新的歷史課題。
到2011年底，遼寧省***改造大面積棚戶區1511.4萬平方米，建設2372.6萬平方米回遷樓，改善了41.9萬戶142.7萬棚戶區居民的居住條件。
從而有效地解決了低收入家庭住房困難，增加了棚戶區居民的就業，提高了居民收入水平，使家庭發生巨變，使整個遼寧經濟、社會發展等各個方面得到進壹步發展，為遼寧老工業基地加快轉型步伐、實現全面振興註入了新的生機和活力。
壹、推進遼寧省棚戶區改造的主要模式
遼寧省進行棚戶區改造所選擇的主要模式是政府主導與市場運作相結合模式。
政府主導，就是采取省市區三級政府分級負責的辦法，省級政府主要負責整體規劃、政策制定等帶全局性的工作，而市級政府主要負責資金籌措、協調指揮等工作，區級政府就承擔拆遷、建設、回遷後管理等具體環節工作。
總言之在棚戶區改造的過程中，充分地利用各級政府與市場的優勢力量，涉及棚戶區整體規劃等工作由政府主導，投資主體多元化：政府、國企、私企等可以作為投資主體，這樣在拆遷、回遷的環節動用政府的力量，而建設的環節交給市場(開發商，在這裏既可以是國企，也可以是私企)，這樣就綜合運用了行政手段、經濟政策及法律措施來進行棚戶區改造。
撫順、本溪、阜新、鐵嶺等市就采取了政府主導、市場運作的模式。
在整個遼寧省的棚戶區改造過程中，14個市大多都選擇政府主導、市場運作相結合的棚戶區改造模式，主要原因在於：
1.政府主導、市場運作結合的模式能在最大的程度上維護棚戶區居民的切身利益。
棚戶區房屋的現狀十分復雜，有的拆遷政策很難適用實際需要。
如果由開發商作為拆遷主體承擔棚戶區改造任務，很有可能造成開發商與棚戶區居民的對立，影響整個改造的進程，最終還是要政府出面調解。
2.政府主導、市場運作能最大限度使用資金。
棚戶區改造過程中，遼寧省打破行業壟斷，實行招標投標選用施工單位，采用合理地標價法，全方位實施棚戶區改造工程新型的計價方式。
3.政府主導、市場運作既能充分整合行政資源，又能有效地發揮市場配置資源的作用。
在棚戶區改造的過程中，政府能在有限的時間內調動資源為棚戶區改造服務。
比如，各級消防部門在政府的帶動下，主動為棚戶區居民服務，用最短的時間完成棚戶區改造消防審批手續;水電部門在棚戶區建設期間，為保證工程質量、進度等問題，主動墊付資金用於工程臨時用水電。
4.政府主導能有效、及時地解決棚戶區拆遷、建設、回遷及管理等各個環節的矛盾和問題。
由於遼寧省棚戶區形成的歷史久遠，涉及房屋產權關系復雜，最突出的問題就是“偏廈”問題。
所謂的“偏廈”，就是棚戶區居民很難在其它地方買得起房子，當房主的子女長大成人後，為了解決住房緊張的問題，就在原住房的旁邊違規搭建壹些臨時性的住房，久而久之，壹代傳承壹代，就這樣形成規模龐大的、問題嚴重的“偏廈”。
二、推進遼寧省棚戶區改造產生的積極影響
1.促進棚戶區居民資產迅速增加，縮小了棚戶區居民與非棚戶區居民的差距。
通過對棚戶區的改造，不僅為全省200多萬人改善了住房條件，還大大縮小了全省各個棚戶區家庭住房面積、資產等。
遼寧省在回遷安置的過程中，想盡壹切辦法做到棚戶區居民“住得進”，采取“拆壹補壹”的措施，適度進行補助，尤其是那些特困戶，使其花較少的錢就擁有價值十萬元左右的或者甚至價值幾十萬元的住房，家庭財產增值了十幾倍乃至幾十倍，縮小了貧富差。
2.優化了城市的總體規劃，加速推進棚戶區與城市壹體化進程。
改造前，棚戶區居住環境相當惡劣：沒有像樣的道路、排水系統、垃圾清理系統，以煤炭取暖、做飯，煙霧彌漫。
棚戶區改造後，居住環境得到明顯的改善，垃圾少了，環境優美了，道路也寬闊了。
據調查顯示：82.7%的居民認為居住區的噪音下降，70%的居民認為飲用水質量提高，認為綠地增加、景觀改善、住房更舒適、空氣質量改善的居民分別是78.7%、89.9%、93%、84.3%。
比如撫順市棚戶區拆遷改造拆掉了1萬多根居民燃煤的小煙囪，年減少排放燃煤爐灰1.5萬噸，煙塵2475噸，二氧化硫1441噸。
3.加快了棚戶區基礎設施建設。
通過棚戶區的改造，使得棚戶區基礎設施進壹步完善，居民生活更加便利，發展空間進壹步增大。
據調查顯示，阜新市對100多條街道的新擴建改造，實現了城市公***服務網絡的全面改造升級，建設了日處理能力1500噸的垃圾無害處理廠和日處理能力10萬噸的汙水處理廠，進壹步增強了城市服務功能，城市集中供熱率、自來水普及率、燃氣供應率分別從棚改前的66%、94%、39.8%提高到目前的95%、97%、64%。
撫順市在各個棚改新區建設過程中，同步建設社區管理基礎設施總面積達9.8萬平方米，鐵嶺市在新建的社區內建設供水管網長72.1公裏，排水管網總長73.81公裏，燃氣管網總長82.03公裏，供暖管總長73.61公裏，供電線路總長度80公裏，而且新建的社區內道路都采用瀝青混泥土路面，總長29公裏，新道路面積達58.98萬平方米。
通過完善基礎設施配套建設，社區服務功能得以全面提升。
三、存在的主要問題
1.棚戶區發展戰略認識不足，政策持續性有待完善。
遼寧省作為全國的老工業基地，由於時代背景、歷史發展原因，多年發展的結構形成了產業轉型升級滯後、基礎設施不健全等問題。
遼寧省從2005年開始，實施城市集中連片棚戶區改造。
但是，壹些地市為了追求所謂的政績，“民生工程”、“壹號工程”難免就變成“形象工程”。
不切實際地盲目進行棚戶區改造，造成許多棚戶區無就業現象;有的地方把棚戶區改造簡單地認為是廣場建設、基礎設施建設、道路建設等，而沒有建設相關的配套設施，比如學校、就業救助中心、社區管理中心等。
基礎設施建設與基本公***服務的供給不能滿足棚戶區居民的需要，有時還出現搶資源、爭市場的現象。
棚戶區社會保障體系、土地使用與征用機制、勞動力轉移、財稅政策及行政管理等制度不配套、不健全。
2.“半棚戶區”將會成為城市化進程中的絆腳石。
通過幾年的努力，遼寧省棚戶區改造取得了巨大的成就，棚戶區改造進程全面推進，極大地改善了城市面貌，完善了棚戶區設施的配套建設，使得棚戶區生活質量得到極大的提高，同時還極大促進經濟的發展。
但與此同時，由於許多棚戶區內居民仍然保留原來的生活習慣，土地及行政管理體制還沒有完全跟上城鎮化步伐，導致棚戶區居民空間聚集，許多棚戶區在城市與郊區的邊緣，使得這些棚戶區即像城鎮，又像新型農村，這種現象就叫做“半棚戶區、半城鎮化”的現象。
“半棚戶區“現象突出地表現為：壹是只重視棚戶區硬件設施的配套建設，忽視社會保障、棚戶區居民的素質、子女上學、居民看病等軟件設施的建設。
二是建設布局缺乏統籌規劃。
重復建設、有些新建的棚戶區過於分散等，這嚴重浪費土地資源，缺乏科學的規劃，導致棚戶區管理跟不上去。
三是缺乏保障措施。
原來棚戶區居民遷到新建的社區後，使得新的就業崗位和生產崗位很難得到滿足，棚戶區居民的收入預期大大減少，其基本生活很難得到保障。
因此，就業難、社會保障標準低、棚戶區居民收益少、社會保險程度低等，使得原來棚戶區居民表面上有城市居民身份，實際上不能過上城市居民應有的體面生活。
這些“半棚戶區”現象已經成為我國城市化進壹步深化發展的絆腳石。
3.棚戶區改造面臨資金困難。
在目前的體制下，棚戶區改造資金主要來源於拍賣土地所得以及財政扶持資金。
但是，棚戶區改造資金面臨以下幾個問題：第壹，棚戶區改造資金供給總量不足，供需矛盾突出;第二，金融支持棚戶區改造效率比較低，促進作用不是特別明顯;第三，金融支持結構比較單壹，難以滿足棚戶區改造對資金的需求。
四、進壹步推進棚戶區改造的財稅政策思考
經過多年的改造工程，遼寧省棚戶區改造具有質和量的改善，在量的方面，許多大片集中棚戶區被改造，棚戶區居民向城市集中和聚集，城鎮空間隨之也越來越大，越來越多的棚戶區居民變成新型市民;在質的方面，通過棚戶區的改造，城市基礎設施更加完善，棚戶區居民生活水平進壹步提高，棚戶區居民與非棚戶區居民差距進壹步縮小。
2005年以來，財稅政策在支持遼寧省棚戶區改造的過程中，發揮了積極的作用。
據不完全統計，就地稅系統而言，全省(不含大連)***減免各項地方稅收3.3億元(營業稅及附加：1.3億元，土地使用稅：1.1億元，契稅：0.6億元，其他0.3億元)。
但是，棚戶區改造的進程中存在很多市場本身無法解決的問題，這就要求政府積極介入，充分發揮財稅政策促進棚戶區改造的宏觀作用，為此，需要建立健全各項財政制度，完善公***職能，使財稅政策更符合棚戶區改造的要求，為政府履行職能、改造棚戶區提供有力的財力保障。
1.加速健全並完善財稅政策對棚戶區改造的制度供給。
進壹步完善財政公***物品供給職能。
加大財政在棚戶區改造過程中公***物品供給結構的調整，全面加大對棚戶區改造過程中公益基礎設施和公***基礎設施的財政投入力度，加大對棚戶區居民子女上學、棚戶區居民看病、棚戶區居民文化建設、棚戶區內配套設施等建設投入，建立適合棚戶區改造的公***財政體系，逐步完善與棚戶區改造相對應的稅收優惠制度。
建立健全棚戶區改造地方稅體系，為棚戶區改造提供優惠的稅收政策。
不斷完善房產稅、土地稅以及相關的稅收，加強棚戶區改造建設稅等，環境保護、資源等專項稅，使之成為地方稅的主要收入來源。
2.加大政府財政對棚戶區改造制度需求者的投資力度。
要進壹步提高棚戶區改造進程中制度需求的整體素質。
棚戶區居民和市民、當地政府等是推動棚戶區改造的主體，棚戶區居民在早期為工業化、城鎮化建設做出巨大的貢獻，也是棚戶區改造的制度需求者和最大的收益者，政府主導的棚戶區改造應該加大財政投入力度，不斷創新政府財政理念，創造棚戶區改造進程中文化和諧發展。
要積極發展多元文化意識，樹立棚戶區居民也是基本公***服務的對象，促進其盡快融入現代城市文明。
另外，要註重區域差異性發展，當地政府在制定棚戶區該走的財稅政策時要適應當地的情況，又快又好、基本均等地提供財政公***服務。
盡管經濟發展不均衡決定了棚戶區改造進程中有壹定的層次性，同樣也決定了制度需求的非壹致性，但是政府財政可以通過加強政策調控，按照基本公***服務基本均等要求，有計劃有步驟地實現區域發展和棚戶區均衡改造。
3.積極構建政府財稅在棚戶區改造過程中生產型社會保障制度建設。
棚戶區在改造後，棚戶區有壹部分居民的生活在壹定程度上改善了，但是由於住進了城市，生活費用會有所提高，為進壹步提高棚戶區居民生活質量，當地政府應該在已經建立起來的社會保障體系的基礎上，加快步伐、積極地構建生產型社會保障制度。
積極發展工業經濟、廣開就業門路、創造自主創業平臺、增加就業渠道、增加居民收入預期等，這是提高城鎮化水平的重要措施，促進棚戶區改造的長遠之計，改善民生、促進棚戶區與非棚戶區協調發展的'根本舉措。
壹是制定財政支持棚戶區與非棚戶區協調發展規劃，強化政府的財政宏觀調控的引導作用。
盡快制定壹系列的政策、措施，對棚戶區與非棚戶區關系進行宏觀管理;不斷改革棚戶區改造的相關財稅政策，以適應不斷發展的新形勢新情況，加快棚戶區與城市的融合力度，理順棚戶區與非棚戶區的財政的關系，為棚戶區與非棚戶區動態協調發展奠定堅實的體制基礎。
二是積極實施棚戶區財政扶貧開發政策，全面協調棚戶區與非棚戶區經濟發展。
努力改善金融服務機制，加大對棚戶區扶貧資金投入。
三是建立制度化的棚戶區經濟投入機制。
鼓勵和引導民間資金投入到棚戶區改造中，鼓勵民營企業吸納棚戶區有效勞動力。
另外，政府財政要重點支持棚戶區基礎設施管理和維修專項基金，加大棚戶區基礎設施和生態環境等的保護。
參考文獻：
1.余姚市財政局課題組.推進農村城鎮化建設的財政政策思考.財政改革熱點問題探索——2010年浙江省財政課題研究成果匯編.浙江人民出版社
2.徐保成等.財政支農政問題研究與對策思考.中國財經信息資料，2012(13)
棚戶區改造涉稅問題的研究2
摘要：棚戶區改造作為黨的民生工程之壹，已納入各級政府的重要工作議程，並提出用3年左右時間，“讓棚戶區百姓住上好房子”。
然而如何動員全社會的力量加快棚改進度，來實現黨和政府提出的目標，有很多政策需要研究制定。
本文通過實例，就稅收政策方面加以研究闡述，並提出粗淺建議，以期引起關註。
關鍵詞：礦區;棚改;稅收探討
“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山”，唐代詩人杜甫這壹千古絕唱，正在淮南礦區變成美好的現實。
這種居官思民、擁富憐貧的思想，穿越了千年時空，至今還閃耀著博愛的熠熠光輝。
淮南煤礦秉承祖國優秀的傳統文明，以職工的福祉為己念，充分讓職工享受改革和發展的成果。
然而，隨著棚戶區改造規模的不斷擴大，企業面臨兩難的窘境。
壹是棚改不能像房地產開發那樣，進行市場商品化運作;二是棚改公益、公***設施投入不能由棚改困難戶來承擔，企業投入逐漸增多，負擔加重;三是由於國家政策不明確，棚改涉稅矛盾愈加突出。
稅收作為國家組織財政收人的主要形式和工具，調控經濟的重要杠桿之壹，具有維護國家政權和監督經濟活動的作用毋庸置疑。
但是，就棚戶區改造單個經濟活動而言，它是利國利民維護民生的重要舉措，出臺免征棚改涉稅政策從法理上理解符合“取之於民用於民”的宗旨。
要實現“黨和政府要讓棚戶區百姓住上好房子” 的目標，國家應研究制定棚戶區改造稅收扶持和激勵政策，創造良好的稅收環境，幫助棚改主體放下包袱、輕裝上陣，加快進度。
筆者以淮南礦區棚改為例，就涉稅政策提出粗淺建議。
壹、淮南礦區棚改現狀
淮南煤礦作為百年老礦，歷史原因遺留下來的棚戶區有78片，棚戶區房屋基本上為上個世紀50～70年代建造的磚木結構房屋和筒子樓。
由於當時建設標準低，房屋廚衛不配套，區域基本無排水、道路、活動等基礎設施，加之使用年限已久，破損情況比較嚴重。
目前多數已墻體開裂，屋面滲漏，安全隱患多。
這些棚戶區既威脅居住安全，又影響職工生活質量和城市形象。
為徹底改善棚戶區職工的居住條件和居住環境，2003年，淮南煤礦率先啟動了安徽省也是行業規模最大的棚戶區改造工程，提出用10年左右的時間投資120億元新建約850萬㎡住房，拆遷安置棚戶區約9萬戶，全部解決煤礦棚戶區問題。
其中：棚戶區改造新建約700萬㎡住房，拆遷安置棚戶區約7.3萬戶;采煤沈陷治理新建150萬㎡住房，搬遷安置沈陷區住戶約1.7萬戶。
淮南煤礦棚戶區改造本著“個人出資、財政支持、政策優惠、企業補貼”的原則，由國家、地方政府、企業、個人等***同出資，多渠道籌集資金。
當前，隨著棚戶區改造逐步完成，企業在並不富足的情況下已累計拿出近26億元資金補貼棚戶區改造公***和公益設施建設。
同時，由於國家涉及棚戶區改造的“稅費”政策不明確，稅企涉稅矛盾愈加突出。
原本應由政府主導的棚戶區改造工程，企業主動承擔了社會責任，反而為“稅費”的事“鬧心”不盡合理，挫傷了企業積極性，阻礙了棚戶區改造的進度，增加了企業負擔。
棚改讓礦區“大庇寒士俱歡顏”，企業因此涉稅“愁眉不展”。
二、棚戶區改造涉稅分析
據不完全統計棚戶區改造涉及“稅費”種類近20余項，如安置房營業稅、城建稅、教育費附加、土地增值稅、印花稅、契稅、人防費、城市建設配套費、渣土處理費、墻改基金、白蟻防治費、規劃編制服務費、拆遷管理費、圖紙審查費、測量費、質量監督費、工程交易費、招標代理費、勞動保護費、拆遷補償費以及其他等費用。
截至目前已發生棚戶區改造工程“稅費”近8億元，如果按照現行政策項目完工預計要發生“稅費”近13億元，約占實際投資額的16%左右。
筆者認為：
壹是棚戶區改造工程項目不能等同於房地產開發企業經濟業務。
棚戶區改造以解決棚戶安居為目的，房地產開發在遵循市場經濟規律的基礎上以盈利為目的，兩者有質的區別。
因此，棚戶區改造不能完全參照房地產開發企業涉稅政策執行。
二是棚戶區改造是政府行為，帶有計劃性。
企業依據政府批文實施棚戶區改造，不是市場化行為，也不是完全意義上銷售不動產的買賣關系，而是按照國家規定拆遷安置“職工拿壹點(資金)”，不完全符合營業稅條例規定的納稅要件。
因此，棚戶區改造安置房收入是對投入成本的壹種補償，帶有集資建房性質，按照營業稅稅目征稅，理由不充分。
三是國務院《關於促進煤炭企業健康發展的若幹意見》指出：“繼續采取國家、地方政府、企業和個人***同出資的辦法，解決歷史形成的礦區危房、棚戶改造問題”，可見棚戶區改造的特殊性。
四是最早實施煤礦棚戶區改造的老工業基地——吉林省，為了妥善處理好棚戶區改造涉稅問題，印發《關於落實城市棚戶區改造項目地方稅收優惠政策的通知》明確規定，“對房地產開發企業參與棚戶區改造償還原拆遷面積房屋部分，經主管稅務機關核準，暫不征收營業稅”，可見棚戶區改造涉稅處理有先例。
三、礦區棚改涉稅建議
稅收優惠，是指國家在稅收方面給予納稅人和征稅對象的各種優待的總稱。
是政府通過稅收制度，按照預定目的，減除或減輕納稅義務人稅收負擔的壹種形式。
通過這種形式可以激勵棚改主體，加快棚改進度，早日實現職工“安居”的目的，促進礦區和諧穩定。
1、免征煤炭企業棚戶區改造安置房收入營業稅。
淮南煤礦棚戶區改造工程是國家發改委批復、有中央專項投資補助的項目，同時也是淮南市舊城改造的重要組成部分。
建議，棚戶區改造工程比照吉林省同類性質棚戶區改造工程的做法，“對房地產開發企業參與棚戶區改造償還原拆遷面積房屋部分，經主管稅務機關核準，暫不征收營業稅”。
2、免征土地增值稅。
淮南煤礦實施的棚戶區改造是壹項整體民生工程，符合國務院《關於促進煤炭企業健康發展的若幹意見》的規定，不存在土地增值問題，建議免於預征土地增值稅。
3、企業補貼棚改項目支出應允許所得稅前列支。
淮南煤礦棚戶區改造本著“個人出資、財政支持、政策優惠、企業補貼”的原則，由國家、地方政府、企業、個人等***同出資，多渠道籌集資金。
建議，煤炭企業棚戶區改造工程，企業補貼資金允許在成本列支，稅前扣除。
4、建議減半征收地方政府出臺的各項行政事業性規費，幫助棚改主體減負，早日完成棚戶區改造任務，實現礦區健康穩定發展。