從行政法的角度來看，行政法治是以法律規則作為政府行為的基本依據。法律規則壹旦制定，政府不能用政策修改或改變，政府首腦也不能用行政命令改變。當行政首長的政策或命令與法律規則相抵觸時，執法機關應當執行法律規則而不是政策和命令。如果背離“法定職能”原則，缺乏嚴格、剛性的法律制度規範，政府部門之間就容易出現職能重疊，政府機構改革就難以走出“精簡—膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈；如果缺乏對權力配置和運行的法律規範和監督，“潛規則”等制度性腐敗就會盛行，“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執政理念很可能成為壹句空話。因此，行政制度不能也不可能回避法律的價值和作用，法律保障與功能定位、權力配置和運行規則壹樣具有非常重要的地位，可以也應該成為行政制度的基本內容。職能設置、權力配置、運行規則和法律保障是行政系統的四個基本內涵。其中，職能設置是基礎，權力配置是核心，運行規則是關鍵，法律保障是手段；它們相互聯系，相互作用，* * *同構成為行政系統的整體框架。