行政法規的主體是國務院。行政法規根據憲法和法律的授權制定。行政法規必須通過法定程序制定，具有法律效力。行政法規壹般由條例、辦法、實施細則和規定組成。行政法規的頒布需要國務院總理簽署國務院令。行政法規的效力僅次於憲法和法律，高於部門規章和地方性法規。
國務院作為最高國家行政機關，可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。”因此，制定行政法規是憲法賦予國務院的重要職權，也是國務院推進改革開放、組織經濟建設、實現國家管理職能的重要手段。
中華人民共和國憲法第八十九條第八十九條國務院行使下列職權:
(壹)根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；
(二)向全國人民代表大會或NPC常務委員會提出議案；
(三)明確各部、各委員會的任務和職責，統壹領導各部、各委員會的工作，領導不屬於各部、各委員會的國家行政工作；
(四)統壹領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市國家行政機關職權的具體劃分；
(五)國民經濟和社會發展計劃及國家預算的編制和執行情況；
(六)領導和管理經濟工作、城鄉建設和生態文明建設；
(七)領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作；
(八)領導和管理民政、公安、司法行政等工作；
(九)管理外交事務，同外國締結條約和協定；
(十)領導和管理國防建設；
(十壹)領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權；
(十二)保護華僑的合法權益，保護歸僑、僑眷的合法權益；
(十三)改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章；
(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令；
(十五)批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分；
(十六)依法決定省、自治區、直轄市的部分地區進入緊急狀態；
(十七)依法審批行政機構的設置，任免、培訓、考核和獎懲行政人員；
(十八)全國人民代表大會和NPC常務委員會授予的其他職權。
《中華人民共和國立法法》第九條* * *和《中華人民共和國立法法》本法第八條規定的事項尚未制定的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院根據實際需要，對其中部分事項制定行政法規，但有關犯罪與刑罰、剝奪公民政治權利和限制人身自由的強制措施與刑罰、司法制度的事項除外。
第五十六條國務院根據憲法和法律，制定行政法規。
行政法規可以規定下列事項:
(壹)為實施法律規定，需要制定行政法規的事項；
(二)憲法第八十九條規定的國務院行政職權事項。
對於應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定行政法規的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權，決定先行制定行政法規。經過實踐檢驗，立法條件成熟時，國務院應及時提請全國人民代表大會及其常務委員會立法。