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行政訴訟制度的理論基礎

行政訴訟(或司法審查)制度是借助壹種國家權力(司法權)來監督另壹種國家權力(行政權),其方式是審理公民、法人或其他組織與行政機關之間的糾紛和爭議,目的是糾正行政機關的違法行為,進壹步保護公民、法人或其他組織的合法權益。這樣的制度在人類歷史之初是不存在的,也不是某壹天突然從天上掉下來的,而是人類社會長期進化的結果。具體到目前建立這壹制度的國家,也是通過不同的演變過程實現的。其間,政治、經濟、文化、宗教、地理環境、戰爭、跨國交流等等,都在扮演著壹個我們可能永遠無法理清的角色。但是,無論國家和地區如何不同,行政訴訟制度至少應該以人權理論、法治理論和分權制衡理論為基礎。沒有這些理論的支撐,很難想象為什麽要建設。雖然各國在各自特殊的歷史積累和傳承影響下,對人權、法治、分權制衡等有不同的理解,制度也有不同的反映,但這些理論的基本精髓仍然是各國公認的。

1.人權理論。雖然人權是從西方世界舶來的概念,但這並不影響人權保護作為各種人類制度普遍追求的理想的吸引力。同樣來自西方的馬克思主義理論,確實批判了以促進人權為標榜的早期資本主義制度如何導致人的異化,但其目標也是實現人的真正解放。目前,人權本身的復雜性(如各種權利之間的關系、權利的先後順序)決定了如何構建相應的制度來實現人權必然存在分歧,沒有壹個國家可以說接近完美,更談不上完美。但畢竟世界上大多數國家都承認人類社會有基本的人權標準,人權有規範其制度建設的功能。從1949開始,我國憲法和其他法律法規就確認了公民的基本權利。目前,中國還加入了17項國際人權公約,包括《消除壹切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女壹切形式歧視公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》。1997 10我國政府簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》(2006年2月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議批準),簽署了《公民權利和政治權利國際公約》(1998 10)。因此,問題的關鍵在於如何在壹個具體的、漸進的制度建設中體現人權理論,履行壹個政府的國際承諾和義務,而不是糾纏於所謂的人權是否具有普遍性。當然,侵犯人權行為可能發生在個人和組織之間,也可能發生在個人、組織和政府之間。人權理論關註這兩個領域的侵權威脅,但更關註後者,因為人類社會至今存在壹個現象,即個人和組織在受到政府侵犯時,是極其脆弱和無助的。如果沒有相應的制度安排給予充分的救濟,人權就得不到保障。行政訴訟(或司法審查)是人權保障制度之壹。這壹點也是我國《行政訴訟法》第1條明確承認的,即《行政訴訟法》的主要目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。

2.法治理論。與人權理論平行的是法治理論,它為壹個國家的法律制度提供了充分保護人權的規範性原則。法治是壹個概念,其內涵在歷史中不斷演變。而且不同國家或地區甚至同壹國家或地區的不同學者對法治的具體內涵有不同的概括。但古希臘聖賢亞裏士多德提出的法治的兩個基本要素,至今仍被普遍認同:既定的法律被普遍遵守;人人遵守的法律本身就是壹部制定完善的法律。

如果把亞裏士多德的法治觀放在人權理論蓬勃發展的時代來解讀,那麽“良法”至少是尊重和保障人權的(判斷什麽是良法其實還有其他標準)。這意味著,無論是立法機關制定的立法,還是當代行政國家普遍存在的行政立法,都至少應符合這壹要求。但相對而言,這是人類想要追求的要求,但也造成了很多困難,而“法律被普遍遵守”是更具操作性和實踐性的要求。在這壹要求下,不僅個人和組織必須遵守法律,更重要的是政府機構必須依法行使權力。拋開法律法規好不好的問題,對於行政機關來說,無論是其制定普遍適用的規範性文件的活動,還是其執行法律法規、對具體事項和具體個人、組織作出具體決定的活動,都必須在法律規定的權限範圍內,依照法定程序合法合理地進行。行政機關作出任何違反法律、法規的行政行為,都必須承擔相應的法律責任,這是“法律得到普遍遵守”的起碼含義。中國1982憲法第5條確認了這壹法治要求:“國家維護社會主義法制的統壹和尊嚴。壹切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。壹切國家機關和武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織都必須遵守憲法和法律。所有違反憲法和法律的行為都必須受到調查。任何組織和個人都不得擁有超越憲法和法律的特權。”1999憲法修正案在該條中又增加了壹款“中華人民共和國依法治國,建設社會主義法治國家。”因此,建立行政訴訟制度,通過法院審理行政糾紛,監督行政機關使其在法律框架內運作,也是法治理論的體現。

3.分權制衡理論。分權制衡理論本身不應該被貼上過於僵化的意識形態的標簽,因為沒有人能夠否認法國啟蒙思想家孟德斯鳩那句名言的真實性,“壹切有權力的人都容易濫用權力,這是壹個從來都不容易的經驗。有權力的人使用權力,直到他們滿足邊界。”必須承認,任何建立在分權制衡理論基礎上的制度,在實際操作中都無法實現理論倡導者所想象的國家權力的嚴格劃分和完整、真實的制衡。但是,權力與制衡理論和人權理論、法治理論等其他具有規範意義的理論或原則壹樣,不能完全實現,但也不能排斥它,放棄追求而心安理得。畢竟,有壹個不盡人意的制度總比沒有好。而且分權制衡不是為了分工而分工,為了制衡而制衡。事實上,這是保護人權和實現法治的先決條件之壹。可想而知,在行政法層面,沒有立法機關制定法律,也沒有立法機關和司法機關監督行政機關實施法律。如何才能保證行政機關依法行政,盡可能少地侵害個人和組織的合法權益,如何才能保證受到違法行政侵害的個人和組織得到充分的救濟?事實上,我國憲法在規定立法機關、行政機關、司法機關等機關的權限時,就隱含了分權制衡的理念。行政訴訟制度將這壹理念進壹步具體化,這也可以從《行政訴訟法》第1條的立法宗旨中看出,即“監督行政機關依法行使行政權力”。

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