界定行政相對人的行為，首先要將行政相對人的行為與公民個人的壹切行為區分開來，這需要從以下幾個本質層面來把握。
第壹，行政相對人的行為是壹種法律行為，這是其法律本質屬性。行政相對人的行為是作為壹個法律範疇存在的，也就是說，對於非法律屬性的個人或組織的壹般社會行為，我們可以稱之為個人行為或組織行為，但不能稱之為“行政相對人行為”。行政相對人的行為用在法律行為的意義上，說明是法律規定的，可以產生法律效力。
第二，行政相對人的行為是行政法規定的行為，在行政法上產生法律效力，這是其部門法的本質屬性。行政相對人行為是行政法上的概念，不是其他部門法上的概念。它可以由行政法調整，可以依照行政法的規定產生、變更和消滅行政法律關系，產生消極或積極的行政法後果。這說明，個人或組織的其他法律行為並不包含在“行政相對人行為”中。當然，公民個人的同壹行為可能會受到不同部門法的規制。這時，它既可以是行政相對人行為，也可以是其他法律行為(如民事行為等。)，但這並不影響其“由行政法規定並在行政法上產生法律效力”的屬性。
第三，行政相對人的行為是公民個人在行政法律關系結構中作出的行為。關於這壹點應該有兩種理解:(1)行為主體是行政法律關系中與行政主體相對應的公民當事人，是反映行政相對人主體身份的本質屬性。說明行政相對人的行為不可能脫離行政法律關系而存在。而且，在行政法律關系中，行政相對人的行為主體既不是行政主體，也不是國家監察機關。(2)行政相對人的行為是與行政行為(即國家行政活動)相對應的概念，即它是與行政行為互動對應的行為。這是其行為關聯的獨特本質屬性。法律行為是法律關系的壹種動態形式，是雙方或多方之間的壹種互動。行政相對人是行政法律關系中與行政主體相對應的主體，其行為的獨特性在於它只與行政主體的行政行為發生互動，這種互動是由行政行為引起的，或者會引起行政行為的發生，或者是與行政行為相交融的相互合意的行為。公民個人之間不與行政行為發生互動的行為，不屬於行政相對人的行為。由於社會生活的復雜性和法律調整的交叉性，有時公民、法人的同壹行為對應於其他公民、法人的行為，同時對應於行政行為。此時，就該行為與行政行為的對應層次而言，也屬於行政相對人的行為。
從以上本質層面把握，我認為行政相對人的行為可以定義為:是指在國家行政活動過程中，公民和其他當事人相對應於行政主體所作出的能夠產生行政法效果的各種行為。這樣界定行政相對人的行為，目的是為了將行政相對人的行為與行政主體的行政行為、國家監察機關對行政活動的監督行為以及公民的其他行為區分開來。其中，行政相對人的行為與行政主體的行政行為、國家監察機關對行政活動的監察行為，因主體身份的明顯差異而相當明確。但是，由於行政相對人的行為與公民和其他當事人的其他行為往往以相同的身份形式發生，因此並不容易區分。這就需要重點關註行為的“行政法效果”。
與公民的其他行為相比，行政相對人行為的主要區別在於，行政相對人的行為受行政法的規範，產生行政後果。通常可以表現為:行政相對人的壹切行為，都是公民和其他當事人依法應當獲得獎勵、授權、命令或者禁止的行為。否則就是公民和其他當事人的其他行為。(1)行政法禁止的行為。行政法禁止的行為是行政法價值判斷中的消極行為，因此這種行為受到行政法的約束。公民壹旦做出這種行為，就要承擔行政法律責任，導致行政主體對行政處罰和行政強制行為的處理，形成對其不利的行政法後果。這種行為屬於行政法所否定的行政相對人的行為。(2)行政法上的獎勵行為。行政法獎勵行為是行政法在價值判斷上大力提倡和鼓勵的行為。這是行政法特別肯定的行為，比如為國家利益做出重大貢獻的行為，為他人生命財產安全見義勇為的行為，熱心公益事業的行為。這種行為往往不是壹般地行使法定權利或履行法定義務，而是超出了法律對每個人的最低要求，以較高的道德水準得到行政法的支持和鼓勵。這種行為是現階段的高級，還不能要求所有人都去做。公民壹旦做出這種行為，就會導致行政主體行政獎勵行為的發生，形成有利於其的行政法後果。(3)行政法授權的行為。行政法上的授權行為是指行政相對人被行政法上授權做或不做的行為。這是行政法給予普遍肯定和保護的行為。這種行為是行政相對人自由作出的，但受行政法保護。比如人民自主管理、宗教信仰、依照正常的法律秩序處置自己的財產，都是行政相對人享有各種合法權利和自由的行為。行政法授權行政相對人這樣做(或不這樣做)，保護這種行為不受他人侵犯。這裏要註意的是，人們往往認為“法無禁止即可為”的公民和其他當事人的行為，並不都是行政法授權的行政相對人的行為。公民的壹些行為不是行政法禁止的，而是沒有授權的。如公民在社會交往和婚前性行為中的不禮貌行為。行政法並不禁止這種行為，因為這種行為對社會無害或危害輕微，可以通過道德譴責和社會習俗(如與不文明的有禮貌的人斷絕往來)加以控制或糾正，行政法也不幹涉。因為行政法不調整公民的這種行為，所以它們不屬於行政相對人的行為，而只是公民的壹般社會行為。(四)行政法命令的行為。行政法命令的行為是行政法要求必須做的行為。這是行政法對行政相對人提出最低要求必須要做的行為。
行政相對人行為的內容
根據人們對法律行為的壹般分類，行政相對人行為還可以分為實體行為和程序行為。實體行為是行政相對人實現其實體權利或履行其實體義務的行為，而程序行為是行政相對人行使其程序權利和履行其程序義務的行為。(註:當然，行政相對人的行為也可以從另壹個角度分為主動行為和被動行為、權利行為和義務行為、合法行為和違法行為、不必要行為和必要行為。由於本文討論範圍的限制，我不壹壹展開。行政相對人的實體行為和程序行為各有其內容，即行為所包含的意義和目的。以下是壹個簡單的調查。(註:基於篇幅和典型性的考慮，這裏只討論行政相對人的法律實體行為和程序行為。)
行政相對人實體行為的內容是其自身法定的實體權利和義務。根據實際情況可以分為幾個具體的類別:(1)獲取權益。取得權益是指行政相對人從行政主體取得壹些實質性的權益。比如行政相對人領取行政獎勵和退休金。行政相對人的利益行為和行政主體的利益授予行為是壹對對應的行為，兩種行為在內容上也有對應關系。(2)行使權利。行使權利是行政相對人通過自己的行為實際享有或使用的權利或自由。行政相對人對行政主體的行政活動提出批評和建議的，其內容為行使參與國家行政的權利；行政相對人接受行政指導的行為，其內容是行使自主選擇權。當行政相對人以其行為對行政主體行使法律權利時，要求行政主體履行作為或不作為的義務。(3)放棄權利。權利放棄是指行政相對人以自己的行為放棄某種權利。行政相對人放棄權利的行為有兩種。壹種是有明確意思表示的放棄，如書面告知行政主體放棄部分利益；壹種是通過默示行為放棄，如行政相對人領取出入境許可證後，在規定的期限和限制內不行使權利。行政相對人放棄權利會引起相應的法律後果:壹旦放棄權利，就不再享有，或者免除行政主體對他的相應義務，雙方權利義務關系消滅。(4)履行義務。這是行政相對人通過自己的行為履行實體義務。行政相對人履行義務的行為有多種，包括自願履行、行政主體直接強制履行和他人履行。各種行為的內容都是履行自己的法定義務。還有不同類型的義務:包括支付財產的義務；做或不做某壹行為等的義務。在後壹種情況下，行政相對人的行為本身就是行為的內容。
行政相對人程序行為的內容比實體行為豐富。因為程序行為不僅有其獨立的價值，還具有為實體服務的功能。它不僅應具有行使程序性權利或履行程序性義務的內容，還應包括請求壹些實體性權利和義務的內容，就像行使實體性權利或履行實體性義務的實體行為壹樣。比如，行政相對人在申請行政主體時，需要實現申請權本身的程序性權利，可以請求實現其他程序性權利(如申請行使和實現聽證權)，也可以請求實現壹些相關的實體性權利(如請求許可)。
行政相對人的程序行為在程序權利義務上與實體行為基本相同，主要包括行使、放棄程序權利和履行程序義務。這個就不用多說了。此外，程序行為還會涉及請求實體的權利義務、法律事實的證明和法律地位。
請求實質實現的權利和義務通常不取決於行政相對人本身，往往由行政主體決定。因此，行政相對人的這種程序行為，多為請求行為。行政相對人的程序性請求行為主要包括:(1)請求特定的權利或資格。要求特定權利或資格，是行政相對人在認為自己符合法定條件時，通過申請要求行政主體享有普通人所不能擁有的某種權利和資格。比如申請執照或者申請救濟。(二)請求恢復權利或者減少義務。請求恢復權利或者減少義務，是指行政相對人認為自己的權利受到行政主體的侵害或者妨礙時，通過自己的請求請求行政主體恢復自己的權利。如申請復議、提起申訴、請求行政賠償等等。(三)請求確認權利義務或者法律事實。請求確認權利義務或者法律事實，是指為了固定某種法律關系或者法律事實，或者在權利義務發生扭曲、對某種法律事實發生爭議時，行政主體受其請求行使職權，對該法律關系或者法律事實的原狀進行確認和裁定。如請求公證、請求行政確認、行政裁定等。(4)請求保護合法權益。請求保護合法權益，是指當行政相對人的合法權益受到其他當事人侵害時，行政相對人向行政主體申請履行保護職責，對侵權人進行處罰。
行政相對人證明行為的主要內容是:(1)證明法律事實。證明法律事實，是指行政相對人主動或應行政主體的請求，以自己的證明行為確認對某種權利義務關系產生影響的法律事實的存在。這種程序行為是以證明法律事實為內容的。通常是當行政相對人與行政主體之間或者幾個行政相對人之間就某壹法律事實發生爭議時，行政相對人以自己的證明行為確認該法律事實的本來狀態。(2)合法身份證明。證明法律地位是指行政相對人通過其證明行為確認某種權利義務關系的存在和範圍。通常是由於行政相對人之間或與行政主體之間就某些權利義務發生爭議，行政相對人以其證明行為確認權利義務。行政相對人對法律事實和法律地位的證明不同於行政主體對法律事實和法律地位的確認。確認法律事實和法律地位是行政主體行政確認行為的內容。行政確認是行政主體的職權行為，壹經作出即具有法律效力。行政相對人對法律事實和法律地位的證明，必須經行政主體審查確認，才具有法律證明力。
行政相對人的行為作出後內容能否實現，或者與行政主體的行政法律關系能否固定，必然涉及行政相對人行為的效力。
對行政相對人行為效力的認識
行政相對人行為的效力，即行為的法律效果，形成特定的法律約束力。人們往往忽視行政相對人行為的效力，因為在傳統行政法理論中，大多數學者認為行政法律關系的產生、變更和消滅壹般是由行政主體的單方意思決定的。(註:參見王連長主編《當代中國行政法》，重慶出版社，1988，第21頁。)是指行政主體可以不經行政相對人同意而產生、變更和消滅雙方的行政法律關系。這實際上是對行政相對人行為法律效力的誤解，也是壹些行政主體忽視行政相對人行為的壹個根本原因。
行政法長期以來只關註行政行為，只關註其效力，這與人們的行政法觀念有很大關系。控權理念下的行政法以控制行政行為為中心，行政法的基本任務是設計行政行為，並根據其設計標準進行司法審查。對此，英美許多行政法學者都有相同的結論。英國著名行政法學者韋德(H.w.r Wade)指出:“作為行政法的第壹表述，可以說行政法是管理公共機關行使權力和履行義務的壹系列普遍原則。”“行政法的精髓在於由法官確立的、適用於行政機關的原則，這些原則確立了所有公共機關的行為準則。”(註:威廉·韋德:《行政法》，中國大百科全書出版社，1997，第6頁。美國行政法學者K.C .戴維斯(K.C. Davis)定義“行政法是關於行政機關的權力和程序的法律，尤其包括規定對行政行為進行司法審查的法律”。(註:克嫩思·卡爾普·戴維斯，《行政法》，西出版1977，第1頁。)在這個行政法概念中，行政相對人的行為被視為公民自由的範疇，是壹個自由放任的開放領域，當然不屬於行政法的研究範圍。管理理念中的行政法也使得行政行為成為行政法的重點，因為行政法是對行政管理方法的規制。這壹點在前蘇聯行政法中尤為突出。前蘇聯行政法學者馬諾辛認為:“行政法作為壹個概念範疇，就是管理法學。.....國家管理是影響人們行為的壹種社會管理形式。管理主體對管理客體的這種影響是借助行政法規範(連同其他手段)來實現的。”(註:[蘇]?b m等著:《蘇聯行政法》，人民出版社，1983，第29頁。這種對行政法的理解，使得行政法成為行政管理方法的規範。至於行政相對人的行為，在如何使用管理手段時，只會作為壹個條件提及。
從法理學的角度來看，行政相對人的行為具有行政法的效力，也就是說這種行為可以引起行政法律關系的產生、變更和消滅。行政相對人行為的效力來源於行政法規規定的這種行為的方式和後果。根據法學基本理論，產生、變更和消滅行政法律關系的法律事實主要是法律行為，既包括行政主體的行政行為，也包括公民和其他當事人的行政相對行為。不能說行政法律關系的產生、變更和消滅僅僅取決於行政主體的行政行為。
當然，行政相對人的行為效力不同於行政主體的行為效力。在行政法律關系的創設、變更和消滅中，許多行政行為因為是國家行政權力的運用而具有自我強制力。壹般情況下，行政行為可以直接創設、變更或者消滅各種行政法律關系。但是，行政相對人的行為是個人行為，對行政主體不具有自我強制執行權。但是，缺乏自我執行並不意味著行政法律關系不能被創設、變更和消滅。可以做如下分析。
行政法律關系的產生、變更和消滅應分為兩個階段:決定階段和實施階段。如果只是行政法律關系的創設、變更、消滅的決定沒有執行，這裏所謂的行政法律關系的創設、變更、消滅都不是最終狀態。但是，對於依法享有自行執行權的行政主體來說，它不僅可以決定行政法律關系的產生、變更和消滅，還可以在行政相對人不同意時，通過自己的直接執行手段強制最終實現。至於沒有自執行權的行政主體，只能決定行政法律關系的產生、變更和消滅。在行政相對人反對的情況下，這種行政主體無法直接執行並最終實現。通常他們還需要求助於國家司法機關的強制執行權。如果國家司法機關不執行行政主體審查後的決定，行政法律關系的產生、變更和消滅就不會達到最終狀態。這就形成了對“行政法律關系的產生、變更和消滅”兩種意義上的理解:壹是自行決定和實施；第二種是剛剛決定。對於沒有自我執行權的行政主體來說，行政法律關系的產生、變更和消滅只能從第二種意義上理解。如果從第二種意義上理解行政法律關系的產生、變更和消滅，行政相對人的行為與行政主體的行政行為具有相同的功能:行政相對人依法實施的行為也可以決定行政法律關系的產生、變更和消滅。在行政主體的反對下，行政相對人當然不能自行強制執行，但他們也可以借助國家司法機關的司法審查權和強制執行權。從運行機制上看，行政相對人的行為與行政主體的行政行為沒有根本區別。據此，“行政法律關系的產生、變更和消滅壹般由行政主體的單方意思決定”的觀點，如果用在第壹種意義上，是正確的；如果用在第二種意義上，就是片面的。由於現行法律設計了“決定與執行分離”的制度，大量沒有自我執行權的行政主體存在，所以現實生活中必須使用“創設、變更、消滅行政法律關系”的第二種含義。這樣，應該說行政相對人的行為也可以產生、變更和消滅行政法律關系。
行政相對人行為引起的行政法律關系的產生、變更和消滅主要有:(1)行政相對人與行政主體相互協議引起的行政法律關系的產生、變更和消滅。這種情況發生在行政合同、行政委托等法律關系中。事實上，當行政相對人積極配合行政主體，並以其行為自覺行使或履行行政法規定的權利或義務時，行政法律關系的產生、變更和消滅將更加順暢，正義和行政效率無疑將得到保障；(2)行政相對人自覺履行義務能夠導致行政法律關系消滅的；(3)行政相對人的申請行為能夠形成行政程序法律關系；行政相對人申請的實質內容符合法律規定的，該行政實體的法律關系就會產生和變更。但在最終實現中，如果行政主體拒絕，行政相對人無權實施自我強制，必須借助相關國家機關的力量來實現。
行政相對人行為的法律效力還必須符合壹定的條件。根據法律行為的壹般理論，行政相對人行為的生效條件包括主體、內容和形式:
1.行為的主體條件。行為的主體條件要求行為人必須具備規定的主體資格。關於行為人的資格，法律對不同的行為人有不同的資格要求。壹般來說主要包括:(1)行為人必須是以自己的名義對自己的權益作出法律行為的人。如果主體以他人名義為他人謀取利益，該行為通常不能產生法律效力。(2)公民作為行為主體，應當達到法定年齡。行政相對人的壹些行為是否具有法律效力，並不需要年齡條件，比如申請轉戶口，但很多行為需要達到壹定年齡才能生效。比如參加國家公務員錄用考試，要求服兵役，申請結婚登記，申請居民身份證等等。(三)其他法定資格。這是指各種具體法律行為生效所需的主體資格條件。比如申請撫恤金，妳必須是有特定身份的主體，比如傷殘軍人、烈士遺屬等，申請成立社團組織的主體必須是社團組織的籌備機構。
2.行為的內容條件。行為的內容條件要求行政相對人的法律行為在內容上符合法律規定的範圍。這包括行為所主張或履行的法定權利義務、所請求的法定事項、行政主體管理範圍內的事項等等。
3.行為的正式條件。行為的形式條件要求行政相對人的法律行為符合法定形式。包括:(1)對於不必要的行為，行政相對人可以通過各種形式表達自己的意思；如果壹個行為是法律上的必要行為，它必須有特殊的法律形式才能產生法律效力。如申請行為必須有書面或口頭申請及相應的證明材料；(二)必須在法定期限內作出；(3)必須交付給行政主體。