第壹，行政裁判文書缺乏說理
目前，我國大多數行政裁決在官方語言上明顯缺乏靈活性，裁決的“查明”、“依據”、“裁定”的“三段式”模式給公眾或行政相對人的印象是行政機關的裁決不合理。這種“不合理”的表現可以概括為“六性”:
(壹)引用證據的空白。證據是行政主體認定行政相對人具體行政行為事實的依據。行政裁判文書引用證據與否，直接影響具體行政行為事實的認定。行政主體應當在裁判文書中引用證據並加以說明。這個分析就是推理。但是，大多數行政裁決書沒有引用證據證明行政相對人是否有具體行政行為，也沒有說明證據和每項證據的具體內容，更沒有說明認定具體行政行為的事實理由，對其相關問題的認定更是缺乏分析。公眾或行政相對人無從得知自己認定的事實，於是對所謂“已查明”的確鑿事實更加懷疑，給人“雲裏霧裏”的感覺。
(二)事實的突然性。行政裁判文書認定具體行政行為的事實是壹種法律事實，是行政執法人員在行政程序中通過證據取得的對過去事件的認識。所以他不是完全等同於客觀事實，而是行政執法人員主觀能動性的認知特征。但是，這種認知活動不是任意的，應該有充分的證據和邏輯依據。但是，壹些行政裁判文書並沒有規定這種認知過程和依據，尤其是在多個行政相對人的陳述或者行政相對人及相關證人的陳述與相關書證不壹致的情況下，沒有進行有針對性的分析和辨析，也沒有明確行政執法人員是如何實現對具體行政行為事實的認知的。
(3)結論的任意性。這種隨意性在行政執法中是不合理的。許多行政裁判文書通常對行政相對人應當履行的義務有結論性意見，但缺乏對結論的論證。經常看到行政裁定書的結論是“某東風貨車應繳納養路費7560元，滯納金2450元。”是否幾個月不交，為什麽要交滯納金，滯納金的比例是多少等等。，而行政相對人卻莫名其妙。
缺乏法律解釋。在行政裁判文書中，只有法律條文的簡單引用，看不到適用法律的具體內容，看不到行政主體對行政相對人具體行政行為相關法律適用的意見及其理由，看不到行政執法人員對具體行政行為的實施與法律條文選擇之間邏輯關系的說明，看不到行政主體對行政相對人意見的精妙法理分析。所以很多行政裁判文書很難讓人信服。事實上，行政執法人員並不是簡單的“執法機器”，對裁決的法律分析隨時存在。比如行政執法人員解讀法律，每壹部法律都有壹定的法律精神。除非高度澄清，否則未必廣為人知。行政執法人員通過自身的知識、經驗積累和腦力勞動，挖掘法理，並將其寫成精美的文字，使看似抽象、枯燥的條文在具體的案件裁決中鮮活起來，在行政相對人之間相互理解，向公眾揭示法理的真諦，使其獲得滿意的“說法”，這本身就是壹種創造性的藝術，更不用說對法律不清、法律有漏洞、法律規定重疊、自由裁量等裁決的合法性和合理性進行法律分析的重要性了。
(5)前後表述的矛盾。推理與判決之間有著密切的內在聯系，在整個判決中起著承上啟下的作用。所以壹定要前看後看，與事實壹致，與裁決結果壹致，防止說法矛盾。但有的裁定書在認定中寫明“某某礦未辦理采礦許可證”，但在說明中寫明“某某礦無證經營”，在裁定書正文中寫明“某某礦采礦許可證被吊銷”。裁定的事實、理由和主文相互矛盾，故“吊銷某礦采礦許可證”的結論不成立。
(6)引用法律的任意性。其表現為:壹、省略。有的只引用規則，不引用法律法規；有的只引用某壹條款，不引用具體條款或項目；有些人甚至沒有引用整篇文章。二是誤引。壹些行政執法人員對行政法律、法規和規章了解不夠或者對事實理解錯誤，導致引用法律、法規和規章的有關規定而不引用。“根據某政府要求”後作出裁決，如房屋拆遷行政裁決，不援引法律、法規、規章的規定，直接以“根據某公路指揮部通知”作出裁決:“限張某某在七日內拆除位於某村的壹組三層裝配式建築”。這樣的行政裁決在法律上沒有依據，當然也很難讓行政相對人信服。可見，引用法律的隨意性也是造成行政裁判文書說理不充分的壹個範疇，我們在加強說理的時候要註意。
二、行政裁決文書缺乏說理的主要弊端
上述推理的“六性”對行政執法產生了以下負面影響:
(壹)不利於行政相對人利益的判決送達。在行政執法實踐中，行政相對人可能會有各種各樣的理由進行糾纏和糾正，但有不在少數的行政相對人懷疑行政執法人員是因為不了解事實的詳細情況和裁決的理由而故意糊弄他人。由於行政處罰案件的討論不能向行政相對人公開，行政裁判文書成為行政相對人能夠獲得的為數不多的法律文書之壹。如果行政裁判文書簡單合理，被處罰的理由和理由模糊不清，使得行政相對人被處罰的方式不明確，產生懷疑，甚至斷定行政執法人員有意報復陷害，導致復議或訴訟增多，信訪增多。隨著政企分開，政府服務和社會管理的加強，政府要對入世作出承諾，不斷修改和完善行政法規，行政案件數量大幅度增加，案件越來越復雜。行政主體壹旦作出裁決，有時直接決定壹個企業或公司的生死存亡，決定經營者畢生努力的成敗。如果在說理部分講了幾筆就做出裁決，不說明真相就要求行政相對人承擔幾萬或者幾十萬的財產責任，即使行政相對人應該受到處罰，他也不會接受。報紙和期刊經常報道行政機關作出的積極處罰如何引起公眾和行政相對人的不滿。事實上，任何行政裁決的結果都無法讓行政相對人滿意，必然會給行政相對人造成人身或財產損失。如果人們對行政機關的裁決普遍不滿，不壹定是行政裁決不公，很可能是行政相對人對處罰不理解。怎麽才能強迫壹個人或者單位接受他們不理解的東西？
(二)不利於依法行政。首先，說理不充分的行政裁決不便於內外監督。因為無論是黨委、人大、政協、新聞界、學術界、社會公眾的外部監督，還是上級行政機關或同級行政機關的內部監督，在不了解真相、不講道理的情況下，依靠壹個相對空洞的裁決文件，都難以進行有效的討論和監督。更何況，由於行政執法人員自由裁量權存在的客觀必然性，自由裁量權的行使很容易導致隨意執法的危險。如何限制行政自由裁量權以達到社會公正的目的？有各種限制，包括重視和強調行政裁判文書的說理，以增加法律監督的有效性。其次，不註重說理的行政裁判文書助長了“暗箱操作”行為，阻礙了執法公開的真正落實，掩蓋了各種執法不公甚至營私舞弊的違法行為。行政裁判文書缺乏透明度，不容易體現行政執法人員的決定是否合理合法，決策的隨意性較大，客觀上對少數人情案、關系案、地方保護主義起到了掩蓋作用，為消極腐敗現象的滋生提供了壹定的條件。雖然強調執法公開，但我們以很多裁判文書的形式進行的公開，充其量是壹種表面的公開，而不是真正的公開，仍然難以避免“暗箱操作”、“幕後交易”的嫌疑。
(三)不利於行政執法人員素質的提高。壹份敘述清晰、推理充分的行政裁決就像壹面鏡子，能夠準確、直觀地反映行政執法人員的法律知識、理論基礎、邏輯思維和寫作水平，而在傳統的三分裁決(事實敘述、法律引用、裁決結果)中，行政執法人員的個人裁決風格被機械、呆板的程序所掩蓋；難以體現決策的優劣和水平；行政執法人員高尚的人格價值並不為世人所認識和認可。定型化、公式化的裁判模式長期設置，行政執法人員難免患上不求上進、敷衍了事等“大鍋飯”病，進壹步影響行政執法人員學習業務的責任感和積極性。各類行政執法人員，其主要職責是準確認定事實，正確適用法律。如果裁決沒有給出理由，行政執法人員不需要具備較高的知識素養和法律應用能力。從實際情況來看，壹方面，很多專業行政執法人員是人事部門從其他單位調過來的，但他們不會理解行政專業人員，有的甚至聘請臨時工當行政執法人員，導致行政執法人員政治和業務素質不高。另壹方面，壹些行政執法人員不思進取，把大量業余時間花在“鬥地主”、“修長城”、“釣魚”以及各種娛樂活動和社會交往上，而那些認真學習和鉆研業務的。這在很大程度上與裁決不需要說明理由或者不重視說理有關。從長遠來看，強調裁判文書的說理，行政執法人員的素質只會越來越差，這有助於建立公正、公平、理性的行政執法人員的獨立人格模式。因此，這種高尚的行政執法人員的獨立人格價值是社會的寶貴財富，是法治繁榮的顯著標誌，是公眾的幸福所在。各級組織人事部門既要重視專業行政執法人員，也不要輕易調整工作崗位。
(四)不利於法制宣傳。我國行政處罰法已經明確規定，教育公民自覺守法是行政執法活動的重要任務之壹。因此，處罰不僅僅是壹個簡單的行政執法過程，更是壹個具體生動的法制宣傳活動，通過具體案件的處理，起到教育公民應當享有哪些權利和義務，宣傳法律知識的作用。實現這壹任務的最佳途徑之壹是在行政裁判文書中詳細說明理由，對行政相對人具體行政行為的處罰爭議的重大問題作出法律解釋，並賦予解釋以有力的法律論證。因為，在行政執法過程中，人們的觀念最多只能被間接影響，而壹個充滿審判理性的發言，卻能直接震撼人心。
第三，行政裁判文書說理制度的理論基礎
行政裁判文書的推理最早是由美國的司法判例確認的。美國行政法規定理由是對法律政策和自由裁量權所持觀點的解釋和說明.....妳不能只是重述法律條款而不做任何解釋。行政機關必須說明理由，這是行政法的壹項基本原則。我國沒有統壹的法律制度在行政程序中說明理由，而是散見於其他法律中。比如《治安管理處罰條例》規定，公安機關的行政處罰決定書應當記載簡要事實和法定序數。《行政處罰法》第三十九條規定，行政處罰決定書中應當寫明“違反法律、法規或者規章的事實和證據”。雖然存在壹些不足，但畢竟我國行政裁決說明理由制度已經在法律上確立。
為什麽要求行政主體在作出行政裁決時說明理由？在我看來，可以歸納為以下四個方面:
(壹)行政裁決說理是行政公正的基本要求。給出裁決的理由是正常人的正義感所要求的。在公共生活中，人們不僅希望它合法，而且希望它公正。行政只是壹種極度膨脹的權力，它的行使既不像立法權那樣可取，也不像司法權那樣中立。相對人權利義務的行政行為過程中，相對人有權了解行政主體實施該行為的目的和理由。許多決定可能因為不正當的目的、不相關的原因和其他適用的法律錯誤而被撤銷或起訴。如果壹個公民找不到決定背後的推理，就無法說是否可以復議和起訴，那麽他就被剝奪了法律保護。
(二)行政裁決說理是合作行政的體現。隨著我國加入WTO、行政執法規範化和“政企分開”等行政改革的開展，行政法律關系的內容也開始發生變化。雖然以“命令與服從”為內容的行政法律關系依然存在，但在行政程序中，作為相對人的它被賦予了更多的程序性權利，如聽證權、知情權等。傳統的強制性行政權力逐漸讓位於參與式行政和合作式行政。在合作行政中，行政主體應當充分尊重相對人的程序權利主體地位，在實施行政行為時註意與相對人的溝通。行政裁判文書中的說理就是這種合作行政的具體表現。通過行政主體對事實、法律和自由裁量權的說明，相對人不僅感到自己受到尊重，從而產生心理上的認同感，而且對行政主體的行政裁決也有所了解和理解。可以說，行政裁決的說理拉近了行政主體與行政相對人在情與理上的距離，消除了公權力與公眾的傳統對立。
(3)行政裁決的說理是限制行政權力濫用的要求。現代行政權的壹個基本特征是行政自由裁量權的發展。為了防止和限制行政自由裁量權的濫用，除了傳統的議會監督和司法審查之外，各國紛紛制定法律加強程序控制。推理系統是行政程序系統鏈條中的重要壹環。說理有助於遏制行政主體及其行政執法人員惡意行使行政權力。沈默的權力往往是最容易滋生惡行的權力，保密總是與專制聯系在壹起。作為壹種傳統藝術，對普通人有特殊的震懾作用。對於惡意的行政主體和行政執法人員來說，解釋其行為的原因是他們最不希望看到的。說理有助於防止行政主體和行政執法人員獨斷專行。如果壹個人從證據中得出如此強烈的印象，壹旦讓他把這種印象清楚地寫在紙上，他們的私利就會暴露出來，通過申請復議或起訴政府，這種印象就會被推翻。因此，在要求行政主體作出行政裁決時，就向行政相對人和社會展示了如何篩選支持行政行為的依據的理由。這樣才能制約行政權力的濫用。
(4)行政裁決的說理便於法院進行司法審查。相對人對行政決定理由的知情權是完善司法審查制度不可或缺的壹部分，行政理由說明為法院的司法審查提供了依據。法院往往根據行政機關的卷宗來判斷被訴行政行為是否合法，行政機關在卷宗中對行政行為作出的詳細說明更有利於法院判決，提高司法效率。
四、行政裁決文書說理的主要內容
行政裁決推理的內容和要求是推理系統的核心。要想讓推理系統真正發揮作用，必須對推理的內容有基本要求，這樣才不會讓推理流於形式。同時，也要考慮行政關系的復雜性、多樣性和行政手段的多樣化，考慮維護行政機關的形象和效率。有學者將推理的內容分為兩類:正當理由和行政行為的正當推理。第壹類分為事實依據和法律依據。筆者認為，根據國際慣例和我國現實，行政裁決的理由主要包括三個部分，即基本事實依據、準確法律依據和公正裁量。
(1)基本事實依據。
事實是適用法律的基礎。對於行政權來說，事實是其啟動的基礎。壹個完善的行政程序必須要求行政主體清楚地表明其作出行政行為所依據的事實問題。如果行政主體在作出行政行為時不公開事實依據，很難想象相對人的合法權益會得到什麽保護。對於眾多的事實問題，行政權力主體至少應該說明理由。
1，作為行政行為的主要事實依據。所謂主要事實依據，是指壹個理性的、正常的人借助於解釋中所述的事實依據，能夠理解行政主體的目的和事實推定。對於行政主體而言，主要事實依據是指其所篩選的行政行為與其實施有內在的邏輯聯系。
2.說明行政主體是如何獲得事實證據的。證據不僅要求其內容合法，而且要求獲取證據的方式和形式合法，排除非法證據是各國行政法的通行做法。行政主體不能以非法取得的證據作為其行為的依據。要求行政主體說明取證方式，可以使相對人知道行政主體的取證行為是否符合自己的經驗和知識，為法官進行司法審查提供便利。
(2)準確的法律依據。
如果行政法要求行政權力受到法律的限制並有利於法律，那麽健全的行政程序就要求行政機關毫不含糊地說明其行政行為的法律依據。推理中法律依據要解釋到什麽程度？顯然，僅僅說“根據某壹法律作出以下裁決”這樣的話是不夠的。筆者認為，“法律推理”在解釋理由時應滿足以下兩個要求:
1.充分展示行政行為的法律依據。也就是說，凡是用來支持行政行為的法律規範，都應當以不會引起行政相對人誤解的方式展示給行政相對人，不允許保留或者部分保留，更不允許誤導。這裏的法律依據包括:壹是制定法律，即憲法、法律、法規、行政規章。第二種是先例，即先例是法院判決，可以作為裁決案件的先例。三是政策，即行政機關在根據政策實施行政行為時，也要對政策進行說明。第四，行政慣例，即行政機關在長期的行政管理中會形成壹些固定的慣例。第五，行政法的壹般原則。大多數國家都承認行政法的壹般原則是行政法的淵源之壹，因此行政機關在活動中受該原則的約束。
2.行政主體還應當向行政相對人說明其選擇某壹法律的原因，並展示其根據選定的事實選擇法律時的推理過程。“法律是壹門藝術”，這門藝術的關鍵在於如何根據事實選擇適用的法律，對於法官和行政執法人員也不例外。行政執法人員實施壹項行政行為，不是機械地執行凍結的規則，而是對規則進行判斷和解釋的活的過程。沒有人為的選擇，就不可能排除人的自由意誌。正是由於法律語言本身的“開放性”和行政執法人員在執法中不可避免地使用自己主觀選擇的客觀事實，行政主體在說明行為原因時，不能簡單地告訴相對人適用的法律名稱或法律序數，而應表現出最起碼的主觀推理過程。首先，公開的行政行為不需要向行政相對人隱瞞這壹推理過程。壹個對其行政行為的質量有信心的行政執法人員從來不關心顯示他對法律的選擇和解釋。
(3)公平裁量。
這裏所指的公平裁量，只是指行政主體在沒有法律規定或者法律規定相對原則的情況下，實施行政行為的正當理由。
在行政裁判文書的說理中，行政主體運用自由裁量權的說明應當說明什麽？筆者認為，至少說明了以下兩點:
壹是告知行政相對人行政主體在行政行為中使用了自由裁量權。當然，這並不要求行政權力主體做出正式的、專門的說明，只要行政相對人知道就行。
第二，告知行政相對人行政主體在自由裁量權使用中做出某壹時機的依據，即在多個選擇結果中為什麽選擇這個而不是那個。比如，對於壹個具體的行政行為，行政機關可以吊銷該單位的許可證，處以罰款，或者停業整頓。考慮到企業有數百名員工，如果單位營業執照被吊銷，將涉及數百名員工的生計和就業問題。所以只會對相對人進行罰款和停業整頓。出於對這種自由裁量權的考慮，行政機關應當在行政裁決文書中說明為何如此規定。