壹.案件簡介
2005年6月165438+10月16日，中華環保聯合會環境法律服務中心接到山東省淄博市鐵山社區居民上訪，反映淄博鐵英鋼鐵有限公司環境汙染問題(案件由總局信訪辦轉來)。投訴人反映:2003年底，淄博鐵英鋼鐵有限公司在鐵山小區北側不到100米處投資建設了壹座煉鐵廠。2004年6月，該廠在沒有任何環保手續的情況下投入運行。工廠投產後，對居民造成了嚴重的噪音和粉塵汙染。居民多次上訪要求解決(20多次)。到目前為止，他們沒有這樣做，所以他們決定采取法律手段起訴淄博鐵英鋼鐵有限公司，並要求中華環保聯合會的支持。
根據信訪當事人反映的情況，2006年3月以來，中華環保聯合會環境法律服務中心多次派專人到山東省淄博市鐵山社區進行實地調研，確認了以下事實:
1.淄博鐵英鋼鐵有限公司確屬未經環保審批的違法建設項目(該公司年產50萬噸氧化球團和自持300立方米高爐煉鐵項目分別於2003年4月由山東省經貿委和淄博市經貿委審批，2003年8月開工建設，2004年7月投產，項目環境影響評價報告未經審批)。
2.淄博鐵英鋼鐵有限公司距離鐵山小區不到100米，遠低於《煉鐵廠衛生防護距離標準》規定的1000-1400米的衛生防護距離。
3.淄博鐵英鋼鐵有限公司高爐設計生產標準為350m3，低於國務院辦公廳轉發的《關於制止鋼鐵、電解鋁、水泥行業盲目投資的若幹意見的通知》(國辦發[2003]103號)規定的鋼鐵投資建設項目最低要求1000m3，屬於限制淘汰類。
4.企業投產後排放的煙塵、噪聲、粉塵等汙染嚴重影響了鐵山居民的正常生活和健康。
5.鋼鐵工業項目環境影響評價由國家環保總局審批。該項目未經環評就投入運營，確實屬於未批先建的違法項目。淄博市環保局曾對鐵英鋼鐵有限公司“建設項目未通過環境影響評價審批，擅自開工建設”進行處罰(歡子利字[2004]034號)，並對淄博鐵英鋼鐵有限公司作出“限期整改落實通知書”(淄環發[2005]號)，但截至目前，該廠環保狀況並無明顯改觀。
根據上述事實，中華環保聯合會環境法律服務中心支持鐵山社區居民對淄博鐵英鋼鐵有限公司提起民事訴訟，請求法院判令被告鐵英鋼鐵有限公司立即停止侵害，消除妨害，賠償損失。但由於當地法院依據《最高人民法院關於人民法院受理同壹訴訟案件的通知》(法發〔2005〕270號)和《山東省高級人民法院關於新類型、敏感、疑難案件受理意見的規定(試行)》設置障礙，導致該案遲遲未能結案，也未出具不予受理的書面裁定。
為妥善解決案件辦理過程中遇到的瓶頸，聯合會於2006年6月8日致函山東省高級人民法院，建議山東省高級人民法院積極采取協調措施，妥善解決法院拒絕立案常本峰等878人訴淄博鐵英鋼鐵有限公司環境汙染糾紛案的問題。迄今為止，山東省高級人民法院尚未收到任何答復。
山東淄博鐵英鋼鐵有限公司環境汙染案是中華環保聯合會接訪、調查、援助案件中的典型案例，暴露了我國環境維權實踐中的法律問題，環境維權在工作實踐中尤其是基層維權工作中遭遇法律瓶頸。
不立案的兩個重要原因見本案附錄1和2。
第二，法律審查
1.從《最高人民法院關於人民法院受理同壹訴訟案件的通知》談環境案件分案處理的法律問題
最高人民法院司法解釋對* * *並發訴訟的處理作出了較為明確的規定，有利於指導各級法院根據我國司法實踐的需要開展處理* * *並發訴訟的具體工作，符合民事訴訟法關於* * *並發訴訟程序的規定，有利於司法統壹和法治框架下和諧社會的構建。法治本身的完善對和諧社會的構建有著積極的推動作用。各級法院在處理環境侵權案件時，也要響應國家建設和諧社會的政策和目標，在法治國家的層面上實現經濟、社會和環境的和諧發展。
但就環境維權的具體情況而言，我國《環境保護法》第六條明確規定，任何單位和個人都有保護環境的義務，並有權對汙染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告；《水汙染防治法》第五條規定，任何單位和個人都有保護水資源的責任，並有權對汙染水環境的行為進行監督和舉報；《大氣汙染防治法》第五條規定，壹切單位和個人都有保護大氣環境的義務，並有權對汙染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告；《固體廢物汙染環境防治法》第九條規定，任何單位和個人都有保護環境的義務，並有權對固體廢物等造成環境汙染的單位和個人進行檢舉和控告。這些法律規定使得環境侵權民事訴訟的原告更加廣泛。就山東淄博鐵英環境汙染案所反映的環境維權的具體情況而言，環境侵權訴訟的原告具有普遍性、集體性和弱勢性的特點。因此，我們認為，山東淄博鐵英環境汙染案應以* * *形式受理，不應分案審理。由於環境侵權特有的地域性和地域性，原告的群體性非常明顯。受害者往往處於弱勢地位，在財力上難以與有實力的企業或政府部門對抗，而且受害人數往往較多，尤其是加害人也占多數的情況下，傳統程序難以適應環境侵權訴訟。大多數受害者的重大汙染損害案件往往具有群體性訴訟，因此環境侵權民事訴訟中的原告具有群體性特征。
根據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十三條規定，壹方或者雙方為二人以上，訴訟標的相同，或者訴訟標的相同，人民法院認為可以合並審理，當事人同意的，為共同訴訟。* * *同壹訴訟的壹方當事人就訴訟標的具有相同權利義務的，其中壹方的訴訟行為經其他* * *共同訴訟人認可，對其他* * *共同訴訟人發生效力；如果訴訟標的上沒有* * *相同的權利義務，其中壹人的訴訟行為對其他* * *相同的訴訟當事人不發生效力。根據環境侵權案件的特點，采取同壹訴訟方式處理環境案件，是科學公正的做法。因此，有必要在環境侵權案件的司法程序中做出有利於其訴訟的規定。
但司法解釋規定“當事人人數眾多或者雙方當事人都是當事人的訴訟，由基層人民法院依法受理。如果受理法院認為不宜將* * *作為訴訟受理，可以另行受理，這就賦予了各級法院將* * *作為訴訟單獨處理的自由裁量權。這種辦案傾向沒有考慮到環境侵權原告的廣泛性、群體性和弱勢性特點，在處理環境侵權案件時無法有效保護受害人的環境權益，並可能導致司法成本的浪費和司法效率的降低。
環境訴訟不適合用直接經濟規模來衡量，環境訴訟的效益包括:因環境公益訴訟而維護環境公共利益和長遠利益；公眾環境權的保護；正義和社會道德；預防和制止環境違法行為；國家法律尊嚴和權威的回復和肯定等。因此，環境訴訟活動因保護環境公共利益、保護公眾環境權而具有較高的倫理價值、社會價值等非常重要的價值因素。
作出有利於環境侵權訴訟的規定，符合黨中央在《決定》中提出的“堅持司法為民，推進司法體制和工作機制改革，建設公正高效權威的社會主義司法制度，充分發揮維護公平正義的司法職能”等要求，有利於公民環境權益的維護。
為此，中華環保聯合會向最高人民法院發送法律建議書，建議最高人民法院以司法解釋的形式對環境維權做出有利規定，為環境維權訴訟創造必要的法律基礎。環境案件訴訟制度的建立將極大地推動我國訴訟法治和環境法治的建設，對我國公眾環境權益的保護具有重要意義。
2.《山東省高級人民法院關於受理新類型、敏感、疑難案件的意見(試行)》環境立案規定的合法性與合理性探討
(1)關於該規定合法性的討論
根據全國人大常委會6月1981發布的《關於加強法律解釋的決議》，只有最高人民法院和最高人民檢察院有權作出司法解釋。《最高人民法院關於適用
這壹規定明確提出，高院只能對級別管轄提出意見，不能對是否屬於立案範圍做出自己的規定。《山東省高級人民法院關於受理新型、敏感、疑難案件的意見(試行)》規定:“對法院受理後難以執行且更有利於化解矛盾的案件，可以不予受理，但應協調有關部門妥善化解矛盾”，“謹慎把握敏感案件受理時機，追求法律效果和社會效果的最佳統壹。傾向於不立案的規定，如“防止因立案不當導致工作被動”，“集團訴訟事實統壹、請求相近、當事人眾多時，應當分部分進行，以最大限度降低當事人的訴訟風險和費用，減輕壓力”，沒有依法對級別管轄作出相關規定，違反了我國司法解釋效力的立法限制。從山東省高級人民法院規定的具體內容來看，未能正確理解《最高人民法院關於人民法院受理同壹訴訟案件的通知》的根本宗旨，具體規則也與最高人民法院解釋的根本精神相沖突，無法有效落實最高人民法院的工作指示，不利於維護全國司法工作的權威和統壹。
(2)關於這壹規定合理性的討論。
作為地方法院，在開展具體工作時尤其需要克服地方保護的思想，努力實現經濟與環境的協調發展。對於基層環保工作來說，法律正義是最後的權利救濟。沒有環境司法公正，任何其他的環境權救濟方式都將沒有必要和根本的保障。
公民的環境權益有賴於司法的公平正義，環境訴權是公民環境權中最基本的權利。但在《山東省高級人民法院關於受理新類型、敏感、疑難案件的意見(試行)》中，如“法院受理後難以執行且更有利於化解矛盾的案件，可以駁回，但應協調有關部門妥善化解矛盾”“集團訴訟事實統壹、請求相似、當事人眾多的，應當將當事人分成若幹部分，分別處理，最大限度減少訴訟。”緩解壓力”等規定是迫於地方政府的政治壓力，破壞了司法獨立，在環境與經濟發展的關系上背離了中央關於科學發展觀的政策性規定。從具體內容看，該意見有明顯的不立案環境訴訟傾向。作為地方法院，應該以事實為依據，以法律為準繩，實現經濟與環境的協調發展，不能壹味回避問題。
在國家壹再強調要建設環境友好型社會的形勢下，如果地方法院迫於某種壹時的壓力，拒絕受理或者消極抵制訴權的設立，勢必會使環境汙染受害者的權益無法得到應有的救濟，這無疑助長了地方政府和相關企業忽視環境保護，甚至以犧牲環境為代價謀求壹時的經濟發展。這種保護地方利益的傾向，與經濟與環境和諧發展的法治環境不相適應，與中央堅持創建環境友好型社會的精神相違背，也與最高人民法院壹貫堅持司法為民、公正司法，充分發揮司法在維護公平正義中的功能，建設公正高效權威的社會主義司法制度的基本精神相沖突。
根據法律規定，最高人民法院應當指導和監督下級地方法院的工作。對此，中華環保聯合會特提請最高人民法院對山東淄博鐵英鋼鐵有限公司汙染受害人環境權益因《山東省高級人民法院關於受理新型、敏感、疑難案件的意見(試行)》的規定被排除在法律救濟之外，公民環境權益受到嚴重損害的問題進行督辦。
3.淺談如何避免法院違反法定程序不予立案？
《最高人民法院關於適用
《中華人民共和國民事訴訟法》第壹百壹十二條規定:“人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經審查認為符合起訴條件的，應當在七日以內立案，並通知當事人；認為不符合起訴條件的，應當在七日內裁定不予受理；原告不服裁定的，可以上訴。”
本案中，法院在作出不予立案的事實決定後，拒絕出具書面證明，使得原告的訴權得不到應有的保障，嚴重侵害了當事人的環境訴訟權利。針對這壹現象，現將正確的救濟渠道討論如下，以供參考:
(1)向檢察院舉報。
《民事訴訟法》規定，人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。最高檢是在“關於做好
(2)尋求當地人大機關和當地新聞媒體的幫助。
根據《中華人民共和國憲法》，各級法院對各級人民代表大會負責並報告工作。各級人民代表大會對本級法院行使監督權。人民代表大會是廣大人民群眾利益的忠實代表，也是國家權力機關。它代表整個國家集中行使人民的代表權、管理權和監督權。在中國相對獨立的立法、行政和司法體制下，人民代表大會及其常務委員會可以根據憲法賦予的權力對本級法院實施監督。向地方人大舉報法院違法不予立案，可以幫助人民利益代表機構處理或者糾正，從而保障當事人的訴權。求助於當地新聞媒體可以利用法治國家法治文化的影響力，促使當地法院在公眾法律意識的壓力下對訴訟權利的處理做出法律決定。
(3)實行註冊制。
現行民事訴訟法規定了立案審查的程序，只有經審查符合起訴條件的，才會立案受理。這壹規定導致部分當事人被排除在司法程序之外，加重了起訴難度。現代文明法治國家普遍實行註冊制。只要當事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院就應當立案登記，無需審查，從起訴程序上解決了起訴難的問題，保障了當事人的訴權。
目前，民事訴訟法建議草案第291條繼第290條之後，明確規定起訴狀應當寫明:“人民法院對符合前條規定的起訴狀，應當予以登記，不得拒絕當事人的起訴狀。”因此，建議稿取消了立案審查的規定，代之以立案登記。
采用立案登記制後，不必擔心賠償請求人的濫訴，任何壹方都不會隨意起訴，因為被卷入訴訟會給他帶來沈重的負擔，是不得已而為之。而且對於濫訴也沒有必要進行制裁，因為濫訴的起訴人會承擔訴訟成本和訴訟自然消耗的時間和精力。
三、環境立案的延伸:環境公益訴訟制度下非政府組織在環境訴訟中的角色定位探討。
環境非政府組織作為壹個非政府組織，是人民團體利益的代表。在現行民事訴訟法要求檢察官有直接權利義務的規定下，非政府組織在訴訟參與中的作用非常有限。非政府組織被排除在訴訟權利所有者的範疇之外，只能做人民環境訴訟中檢察官的協調、協助和法律支持工作，如提供環境法律咨詢、協調分配誌願律師、普及環境法律知識等。對於環境汙染這種群體性、廣泛性、群體性、復雜性的訴訟範疇，環境NGO如果得到國家法律的支持進行公益訴訟，確實可以發揮環境協會的主導作用。
1.環境公益訴訟探討。
我國環境公益訴訟立法的必要性毋庸置疑。通過改革開放以來的法律實踐和近年來理論界的研究，現在大家都在等待環境公益訴訟的立法。
(1)理論準備越來越成熟。當維護環境公益正在成為主流社會價值時，迫切需要賦予某些主體保護環境公益的權利。這種權利就是我們所說的“公共環境權”。特別是當政府機構侵害環境公眾利益時，為了有效維護公眾的環境權，必須在法律上有所突破，賦予公眾提起環境公益訴訟的權利。雖然現行法律僅局限於國家環境管理權和公民環境保護義務的規定，但學界基本形成了創設公共環境權的知識。國家或政府作為受托人，依法行使環境資源的所有權和環境行政管理權，承擔環境保護義務。如果國家或政府濫用權力或損害受托人利益，公民可以主張權利。
(2)法律依據基本到位。從國內法的角度來看，環境公益訴訟的立法有其法理基礎。中國憲法第二條規定:“中國人民和國家的壹切權利屬於人民。人民依照法律，通過各種途徑和形式，管理國家事務、經濟和文化事務以及社會事務。”這壹規定從根本上明確了公民在環境保護中的基本民主權利，其中“通過各種渠道和形式”理論上應包括“訴訟”的渠道和形式；《民法通則》第五條規定:“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。”。《環境保護法》第六條規定:“壹切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對汙染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。在國務院關於以科學發展觀加強環境保護的決定中，明確提到要完善汙染受害人法律援助機制，建立環境民事和行政公益訴訟制度。這些現有的法律法規直接或間接地為公益訴訟制度的建立奠定了基礎。
(3)社會基礎已經具備。隨著國家經濟建設的加速，環境汙染的危害日益明顯。由於環境汙染具有長期性和廣泛性的特點，受害人往往在較大的地理範圍內表現出不特定多數人的特征，其損害在民事侵權中沒有針對性，導致公民無法主動提起訴訟。隨著這種環境汙染的增多，以維護環境公益為宗旨的組織應運而生。通過這些組織，人們可以用法律作為武器，更有效地打擊侵犯環境權益的行為。目前，中國約有2768個環保組織。隨著小政府、大社會的形成，將為環境公益訴訟立法創造良好的條件。
2.論環境非政府組織在公益訴訟中的作用。
中國的環保非政府組織起步較晚，20世紀80年代才開始建立。隨著環境非政府組織在環境保護中的作用的出現，中國政府和高層官員越來越意識到環境非政府組織的重要性，並采取政策支持和促進它們。與國外賦予環保團體的環境民事起訴權有差距。目前，我國的環境非政府組織主要定位於開展環境教育，宣傳環境知識，提高公眾環境意識。但是，從中國的現實來看，環境NGO首先會成為環境公益訴訟領域的壹股力量。
(1)中國公眾環境意識調查數據顯示，近年來我國公眾環境意識雖有較大進步，但表現出對政府的依賴性較強，環保參與意識較低，缺乏主動參與的意識和行為。公眾傾向於認為政府是環境保護的責任主體，卻很少提及自身的環境責任。在這種環境意識背景下，我國公眾往往只關心造成自身財產和人身傷害的環境侵權行為，而對侵害公眾環境權益的行為關註甚少。我中心接到的6000多條咨詢投訴中，大部分涉及居民的直接受害者，很少涉及整個區域或整個流域的環境汙染。
(2)人民檢察院作為公益代表人提起環境公益訴訟不合理。雖然人民檢察院是我國的法律監督機關，但現有的司法體制是否會影響其成為真正的“公益代表”值得懷疑。檢察機關作為國家機關，會擔心各方面的關系，面臨沈重的壓力去起訴壹些損害公益的行為，所以在我國剛剛起步的公益訴訟中，會因為其復雜而深刻的利益關系而步履維艱。
(3)環境非政府組織的獨特優勢。環境NGO在環境公益訴訟中的獨特優勢。環保非政府組織的訴訟意願很少受到幹擾，更願意主動提起公益訴訟，彌補了國家機關缺乏完全獨立性的缺陷，有利於形成強大的訴訟力量，充分保證了侵犯公共利益將受到法律追究。而且對於專業化程度較高的環境訴訟，在處理復雜的環境訴訟證據的收集、科技知識的運用、與汙染企業的對抗等方面，環境非政府組織比公眾更有力量。環境非政府組織作為公眾參與的有效組織形式，通過賦予其環境公益訴訟的權利，可以促進公眾環境意識和環境公益訴訟意識的提高。無論從設立環境非政府組織的目的，還是與公眾相比較，環境非政府組織都應該被設定為環境公益訴訟構建中的訴訟主體。從目前的情況來看，環保非政府組織正逐漸轉向采取務實行動，致力於在環境保護和環境公益訴訟領域有所作為。
因此，環境非政府組織因其獨特的社會、技術和獨立優勢，必然會在公益訴訟中發揮關鍵作用。雖然我國環保非政府組織的發展尚不成熟，但作為壹個以環境保護為宗旨的有組織團體，它可以承擔起環境公益訴訟的責任。大眾廣而散，知識水平和教育程度不壹。將公眾有效組織起來，以團體的形式表達公眾的環保意願，提起環境公益訴訟，比個人更有力量，更容易引起社會和政府的重視。在中國的環境公益訴訟過程中，環境非政府組織無疑將發揮重要作用。