[關鍵詞]依法行政；法治政府；法治與人治
黨的十五大確立了依法治國的基本方略，九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法修正案。黨的十七大在十六大的基礎上提出了新的目標:加快建設社會主義法治國家。依法行政是依法治國的必然要求和核心，也是依法治國的重要組成部分，反映了人民的根本利益和願望。行政機關是國家權力機關的執行機關，其執法行為直接影響著廣大人民群眾對法律權威的認同和對依法治國的信仰。推進依法行政的最終目的是建設法治政府。法治政府的基本標誌是公共權力受法律控制，這必然導致權力濫用、腐敗，甚至威脅黨的執政基礎。本文論述了依法行政與建設法治政府的法理。
法治作為現代國家治理的價值理念，對社會經濟、政治、文化等領域產生了深遠的影響。要理解依法行政和法治政府的真正含義，首先要理解法治和人治、法治和法制的概念。
壹、依法行政和法治政府的概念
(壹)法治的概念
1.法治與人治的區別
西方法哲學史上最偉大的法治與人治的對話，是在柏拉圖的《理想國》和亞裏士多德的《政治學》之間。對於國家由最優秀的人統治還是由最優秀的法律統治，師徒的看法完全不同。柏拉圖認為壹個國家最好由最優秀的個人來統治；而亞裏士多德基於對人性的考慮，認為國家最好由最好的法律來治理，也就是說法治比人治更好。他認為人類有罪惡的本性。為了使當權者在行使權力時不偏不倚，理性的法律必須取代感性的個人，也就是說，法治應該取代人治。當然，倡導國家法治並不意味著否定人的作用。因為國家的法律是人制定的，也必須由人來執行。完善法制，為建國選拔人才，都離不開人的作用。既然人在治國理政中處於非常重要的地位，是否可以推斷出當前的國家治理必須堅持法治和人治相結合？其實並不是。人治和法治的根本區別不在於人的作用是否被認可，而在於壹個人的統治是否更好。壹人之治主張個人的權威淩駕於法治之上，國家的壹切大事都可以憑個人的主觀意誌隨意決定，這其實就是人治；但是，群眾的統治卻不是這樣。它指的是在平等基礎上的輪流統治，這種統治是以法律為基礎的，實際上是法治。因此，人治與法治的根本區別在於，當法律與個人意誌發生沖突時，是法律的權威高於個人意誌，還是個人意誌淩駕於法律之上。如果前者從屬於後者，那就是人治；反之，就是法治。
2.法治的內涵
既然法治不同於人治，那麽法治的真正內涵是什麽？有人認為法治就是依法治國，就是依法治國；也有人認為法治就是用法律對公權力進行必要的限制；還有人認為法治是法律確立的社會秩序，等等，沒有統壹的解釋。古希臘著名哲學家亞裏士多德首先揭示了法治的基本內涵。他認為法治應該包括兩層含義:既定的法律被普遍遵守，人人遵守的法律應該是制定完善的法律。在這裏他認為法治是守法的統治，即統治的本質必須基於普遍規律，而不是任意的命令；同時，上述法律是善法(符合正義的法律)，而不是惡法。總之，嚴格遵守良法，即法律的至上性和合法性，是亞裏士多德理想的法治模式。因此，法治的基本內涵是法律在國家生活中的至高無上和最高權威，國家政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，以及公民的各種行為，都要依照法律的規定進行。(二)依法行政和法治政府的理念
1.法治和法制的區別
法治和法制是不同的，兩者既有聯系又有區別。要理清兩者的關系，首先要認識到法治與法制的聯系和區別。龔丕祥認為，法律制度是靜態和動態的有機統壹。從靜態上看，法律體系是指法律體系的結構，即規範、制度、體系；從動態的角度看，它指的是法律的實現過程，即法律調整的過程及其後果——法律秩序。[1]孫國華先生認為，法治是壹定民主政治的法律化，是依法行使國家權力，禁止任何人享有淩駕於法律之上的特權的原則和制度。[2]“法制”壹詞在中國古代很早就出現了。比如《禮記》中就有關於法制的表述，比如“命有所師，修法制，修之”。但這是壹種靜態的法律和制度，指的是統治階級通過國家權力按照自己的意誌建立的維護其階級專政的法律和制度。此外，隨著法學理論和實踐的發展，法律制度有其動態意義，即指以依法辦事為核心的立法、司法、守法、監督的統壹。依法辦事不僅規定了國家工作人員履行國家職能的行為，還包含了公民普遍守法的原則。所以，從這個意義上說，法制是資產階級革命的產物，是民主的制度化、法律化。這種法律制度只能存在於資本主義和社會主義社會。盡管法治的理念直到今天都吸收了法治的壹些精華，但法治仍然保持著壹些不同於法治的特征。首先，法治是指法律的統治或治理，它要求法律在國家治理中具有至高無上的權威，是壹種基本的治國方略和原則，與之對應的是“人治”。法制主要指法律和制度的簡稱，強調法律是國家治理的手段，與之相對應的是“政治制度”、“經濟制度”、“文化制度”。其次，法治作為壹種治國方略，不僅明確了法律的地位和作用，而且進壹步要求法律具有價值屬性，即法治國家的存在不僅要求法律完備，而且要求法律本身就是良法。這種良好的法治必然包含著人民主權、法律面前人人平等、程序正義、尊重和保障人權和自由、有效制約權力等諸多價值。法制不包含這些內涵。它是壹個中性詞，可以指好的法制，也可以指不好的法制。最後，法制與國家有關，現代國家壹般都有法制；法治與民主直接相關，民主國家才有法治。換句話說，法治國家不壹定有法治，但實現了法治的國家壹定有法治。
2.依法行政的內涵
依法行政是法治對行政權力的基本要求，是各國政府行使行政權力和公共權力管理社會公共事務時必須遵循的基本原則。法治要求在社會、經濟和政治生活中實現法治，確立法律至上，其核心是依法行政。所謂依法行政，就是行政機關行使權力必須有法律授權，並依照法律的規定嚴格執法。[3]同時，行政機關對違法行政行為侵犯行政相對人合法權益的行為必須承擔法律責任。依法行政不僅要求行政機關依照法定程序行使法定職權，而且要求行政機關對其作為和不作為承擔責任。這是依法行政不可分割的兩個方面。依法行政的內容可以概括為以下幾個相互聯系的方面:(1)依法行政的主體是各級行政機關及其公務員。(2)行政機關及其公務員行使行政權力，即行政機關的行政行為，必須嚴格遵循依法行政的原則。(3)行政機關行使行政權力，必須遵循法定程序。(4)實行行政系統內部監督。(5)行政訴訟法、國家賠償法等法律制度是依法行政的法律保障。[4]可以說，依法行政自始至終發生在行政行為的全過程，發生在行政機關對社會公共事務的各種管理中。