-對憲法的解釋
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歐盟制憲作為世界上最成功的目標和價值不僅是歐洲壹體化進程的必然結果也是深化和擴大歐洲壹體化的現實需要。運用憲法學理論分析歐盟制憲的動機和憲法基礎，有利於從理論上解決歐洲制憲過程中可能出現的問題，也有利於向世界拓展憲法理念。
[關鍵詞]歐洲壹體化；歐洲憲法；憲政；聯邦制；新功能主義；政府間至上主義
歐元的順利流通和歐盟東擴的加速，使得歐洲壹體化逐漸從經濟壹體化走向政治壹體化。歐洲未來在政治舞臺上采取什麽態度，是歐洲政治精英們思考了很久的問題。[1]這些“歐洲夢”促使歐盟在2006年2月提出了成立制憲委員會的決議。2002年2月28日，歐洲未來大會在布魯塞爾開幕。用制憲委員會主席德斯坦的話說，當時的情景讓人想起1787年的費城制憲會議，歐洲制憲會議的目的是為壹個壹體化的歐洲提供壹個制憲條約。2002年10月28日，10，委員會提出了憲法條約草案。按照計劃，歐盟憲法將於2004年最終頒布。在世界憲政史上，國際組織制定章程並不是壹件奇怪的事情，但以憲政的方式實現國家之間的經濟、政治、社會壹體化，最終建立壹個聯邦制的“合眾國”卻是極其罕見的。它不僅對我們理解憲法具有規範權力、維護權利、體現政治合法性的價值功能具有重要意義，而且為我們理解超越傳統民族國家實現國家在憲法框架下的統壹的理念提供了範例。筆者認為，隨著歐洲壹體化的深入和歐盟憲法的頒布，對它的研究已逐漸從純國際法問題轉向壹國國內法問題，尤其是憲法學應該關註的問題。本文從憲法學的角度解讀歐洲壹體化趨勢，分析其動因、憲政基礎和需要解決的主要問題。
壹、歐洲壹體化與歐盟制憲的動機
壹般認為“壹個壹體化的國際組織不僅應該高於嚴格意義上的邦聯制，而且在實踐中也應該高於聯邦制，幾個國家不是簡單的結合，而是融為壹體”。壹體化的特征是三個方面:“第壹，經濟和金融壹體化，……第二，壹個真正壹體化的國際組織不僅要求經濟和金融壹體化，而且要求在國際舞臺上具有相同的政治利益和立場。.....第三，壹體化的國際組織也要求實行* * *的社會政策，因為只有* * *的社會政策才能保證勞動力和人口的自由流動，成為現實。”[i]應該說這個分析是比較準確的，這壹點已經被迄今為止歐洲壹體化的進程所證明。當然，歐洲壹體化的壹些目標目前還遠未實現。
二戰後，英、德、法、意這些曾經的大國都衰落了，歐洲幾乎成了壹片廢墟。饑餓、貧窮和對戰火重燃的恐懼困擾著歐洲各國，美國和蘇聯大多試圖控制歐洲。在這種歷史背景下，許多歐洲政治家為了面對美蘇在世界事務中擁有任何壹個歐洲國家都無法擁有的話語權，紛紛推行古老的“歐洲觀念”，或呼籲建立“歐洲合眾國”，或主張建立“歐洲聯邦”。1950年5月9日，法國外長舒曼代表法國政府宣布了壹項歷史性的提議:建立歐洲煤鋼合資企業。這壹建議得到了德意誌聯邦共和國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡的響應。這六個國家在巴黎簽署了壹項條約，建立壹個歐洲煤鋼合資企業，將所有國家的煤鋼工業置於同壹機構的管轄之下。從65438年到0957年，六國進壹步擴大合作範圍，實行原子能聯營，建立歐洲經濟實體。7月1967，1，歐洲煤鋼聯合體、歐洲經濟聯合體、歐洲原子能聯合體三個組織正式合並為統壹的歐洲聯合體，成員國也由原來的6個增加到12個。([二])經濟壹體化使歐洲被同化的經濟實力迅速增長，增速連年超過美國。到1990，其貿易額占全球的40%，成為全球最大的貿易集團。經濟壹體化程度越深，越多的國家參與將其經濟決策權從自己手中轉移到歐洲的超國家機構，越需要加強歐洲政治和法律上層建築的超國家原則。199112月9日-10日，歐洲12個國家的首腦在荷蘭著名城市馬斯特裏赫特舉行了第46屆峰會。會議簽署了《經濟和貨幣聯盟條約》和《政治聯盟條約》，將歐洲聯盟轉變為歐洲聯盟。馬約將歐洲從壹個經濟組織轉變為壹個經濟和政治組織，向歐盟邁出了歷史性的壹步。
客觀地說，歐盟為通過非戰爭手段實現歐洲統壹付出了巨大努力，並取得了舉世公認的成功。歐盟壹步步把歐洲壹體化建設推向深入，建立關稅同盟，實行* * *帶外貿* * *帶農漁業的政策；建立了統壹的內部市場，大多數成員國取消了邊境檢查和人員及貨物的自由流動；經濟貨幣聯盟成立，12國家率先使用歐元，包括波蘭在內的10國家被吸收為新成員，等等。這些成功激勵了歐洲政治家推動歐盟更上壹層樓，提出了建立政治聯盟，逐步實施相同的外交和防務政策，將“大歐洲”建設成為世界上強大的壹極的宏偉戰略目標。為了實現這壹宏偉目標，需要對歐盟現有體制進行最重要的變革，即制定壹部真正的歐洲憲法，這意味著歐洲的政治精英們要通過制憲，將歐盟從壹個政策* * *體變成壹個憲法* *體。歐盟制憲不僅是歐洲壹體化進程的必然結果，也是歐洲壹體化深化和擴大的現實需要。
首先，歐盟的制憲是歐洲壹體化進程的必然結果。憲政是人類設計美好生活最有力的政治框架，其意蘊在於限權和維權。[iii]雖然到目前為止，歐洲大陸的政治和經濟變化“已經不再發生在壹個分裂和平衡的歐洲，而是發生在壹個由壹個權力日益增長的單壹組織控制的政治空間。這樣，甚至成員國之間的對抗和競爭也變成了通過同樣的規則和制度來塑造和溝通。”[iv]然而，這些規則和制度並沒有轉化為憲法原則，這導致歐盟的合法性不斷受到挑戰。合法性問題直接源於西歐政治傳統中民族國家合法性的概念，即“不僅包括統治和決策的有效性，還包括其公民在生活和利益受到影響時對統治的接受程度。”[v]隨著歐洲壹體化的深入，歐洲公民自覺不自覺地以國家合法性的標準來衡量歐盟的合法性，於是歐盟的“民主赤字”問題就出現了。在當今歐洲的政治語境中，以普選和分權原則為基礎的代議制民主模式無疑是政治合法性最重要的內涵。但與此同時，合法性還應該包括公民與生俱來的、根深蒂固的對國家的認同感。就歐盟現狀而言，其合法性來源於國家間根據條約轉讓的部分主權，而非歐洲公民所賦予的權利，這與西方長期奉行的“主權屬於人民”的理念不符。在歐盟機構層面，歐洲議會形同虛設，歐洲法院自成體系，歐洲理事會和委員會完全被幾個大國控制，導致歐盟機構能力和效率低下。要解決合法性和“民主赤字”導致的基本憲法問題，唯壹的選擇就是制定憲法，改革歐盟機構，增強歐洲人民對歐盟的認同感。從這個角度來看，歐盟憲法應該是歐洲壹體化的初衷，[2]也就自然而然地來了。
其次，歐盟制憲是深化和擴大歐洲壹體化的現實需要。歐洲壹體化的進程直接源於對戰後歐洲局勢的考慮，是為了確保歐洲的和平，不要重演第二次世界大戰那樣的人類悲劇。歐盟的運作實踐確實證明，這是實現民族和解、繁榮幸福、確保歐洲和平的必由之路。也許正是因為這個原因，歐洲壹體化運動壹旦開始，就變得不可逆轉。也就是說，壹體化運動壹旦停止，不僅意味著歐盟這個國際組織的消失，也意味著國家間沖突的再起和戰後長期和平的終結。雖然歐洲壹體化的趨勢是波動的，但當壹體化進程受到威脅或動搖時，所有成員國都感到有義務維護“共同體成果”，而“不可逆轉”的特征開始發揮作用，從而推動壹體化再次向前發展，特別是在歐盟每次擴大之前，成員國往往擔心新成員的加入會動搖“共同體成果”。[vi]為了避免壹體化過程中固有的脆弱性，制憲被視為壹種有效的方式。現代憲政理論高度重視基於憲政制度的國家認同理念，認為理性建構的政治文化不僅會削弱民族國家的獨特性和文化傳統的多樣性，而且以基本人權、自由和民主為核心的憲政理念會塑造人民的愛國主義精神。這正是哈貝馬斯所說的:“擁有多元文化社會的國家(如瑞士和美國)已經證明，培養憲法原則所需的政治文化並不要求所有公民共享相同的語言、族群或文化根源。相反，政治文化本身可以作為憲法愛國主義的同樣基礎。”“在未來歐洲國家組成的聯邦共和國中，同樣的法律原則應該這樣解釋，即從不同民族的傳統和歷史出發，每個國家都可以貢獻自己的民族資產，與其他民族互補，誰也不會以自己為榮。”羅爾斯、德沃金等人也提出了類似的觀點，而這樣的憲法愛國主義無疑是歐洲壹體化繼續推進所急需的理論基石。[vii]有必要提及先前美國對伊拉克的戰爭對歐洲聯盟的影響。在支持戰爭和反對戰爭的問題上，歐盟公開分裂成兩派，這是歐盟成立半個世紀以來前所未有的。正是因為這個原因，歐盟受到了極大的刺激。德國和法國比以前更加團結，決心以更加務實的方式推動歐洲壹體化進程，從而在國際舞臺上發揮重要作用。我們可以認為，歐盟現在比以往任何時候都更需要壹部憲法，以整合歐洲力量，實現哈貝馬斯的“憲法認同”。
二、歐盟制憲與歐洲壹體化的憲政理論
1788年，美國憲法通過後不久，本傑明·富蘭克林給歐洲的壹些朋友寫信說:“我把這些州的新憲法寄給妳們...如果它成功了，我真不明白妳們為什麽不以類似的協議組成壹個聯邦聯盟和壹個由歐洲所有國家和王國組成的大共和國。”[viii]從這個時候開始，歐洲人開始從理論層面討論歐洲壹體化問題，因為根據現代憲政國家的經驗，憲法理論框架最終決定了壹個國家的國家結構、權力配置和發展方向。因此，歐洲聯合模式的各種方案相繼提出，其內容蔚為壯觀，成為貫穿歐洲歷史的壹個主題。聖皮埃爾、盧梭、聖西門、康德等大師也參與了歐洲統壹的討論。其中，康德的貢獻尤為突出。他從哲學角度總結了歐洲聯盟的政治理念，提出了建立“世界聯邦”的主張，對後來歐洲的邦聯或聯邦制產生了重要影響。事實上，歐洲壹體化與目前正在起草的《歐洲憲法》的憲政理論之爭也是圍繞著聯邦制和邦聯制展開的，盡管其中仍然包含著復雜的國家利益。[3]在表述上，歐洲壹體化的憲政理論先後出現了聯邦制、功能主義、新功能主義、政府間主義、歷史制度主義等理論，都試圖回答壹體化的最終目標和實現這壹目標的手段這兩個基本問題。[ix]筆者將選取目前影響較大的幾種憲法學理論，分析其主要論點。
聯邦制(federalism)
聯邦制是最古老的理論，產生於16和17世紀。康德在《論永久和平》壹文中提出了建立壹個泛歐洲政治組織來實現和平的主張。[x]這壹憲法理論明顯受到了美國、加拿大、澳大利亞等國成功實踐的啟發。就歐洲壹體化而言，聯邦制主張建立歐洲層面的中央政府，而成員國不可避免地將部分主權讓渡或轉讓給歐洲中央政府。2000年5月12日，德國副總理兼外長菲舍爾在柏林洪堡大學發表了題為《從邦聯到邦聯——關於歐洲壹體化目標的思考》的重要長篇演講，堪稱歐洲聯邦制的代表作。其內容主要包括:第壹，未來的歐洲議會將采用兩院制，歐洲眾議院議員由各國選民選舉產生，歐洲參議院議員由成員國政府代表組成，前者代表“公民的歐洲”，後者代表“民族國家的歐洲”；第二，未來的歐盟政府有兩個選擇。壹種類似於歐盟峰會，即仍由各成員國政府首腦組成。另壹種類似於歐盟委員會，直接選舉壹個主席(也就是主席)，作為領導者擁有很大的權限。第三，成員國簽署憲法條約，明確規定歐盟政府與成員國的“主權劃分”。歐盟只有“核心主權”，剩下的留給成員國政府，從而避免了龐大的歐盟機構、行政能力不足和不透明造成的“民主赤字”。
新功能主義(neofunctionalism)
歐盟成立之初，制憲困難，歐盟采取了現實的功能壹體化路線。20世紀五六十年代，恩斯特·哈斯等學者通過對整合實踐的總結，在功能主義的基礎上提出了新功能主義的整合理論。新功能主義認為，融合是為了滿足人們更好地實現和促進相同利益的需要。要實現這壹需要，就必須建立壹個具有整合功能的國際組織，這個組織有能力協調利益的分歧，增進相同的利益。當人們的需求越來越多地通過這樣的組織實現時，人們對民族國家的忠誠就會逐漸轉向這種超國家的權威。[xi]
政府間至上主義(政府間主義)
政府間至上主義是斯坦利·霍夫曼等人在20世紀60年代提出的壹種現實整合理論。該理論將成員國政府視為推動或阻礙歐洲合作的主要力量，國家是歐盟中的主要行動者。他們認為歐洲有兩個層面:國內政治和歐盟政治，歐洲壹體化應該在兩個層面上進行。在國家層面，成員國之間存在* * *共同利益，會影響國家利益的認定和界定；在國際層面上，各成員國政府仍通過協商來滿足各自的國家利益，因此歐共體作為壹個國際組織的職能就是通過政府間的合作和協商來幫助實現上述任務。政府是這兩個層面之間的紐帶。在他們看來，歐洲壹體化並不意味著民族國家的終結，反而會增加國家的活動空間。[十二]
上述三種理論都從不同角度為歐洲壹體化提供了憲法理論框架，但在實踐中，它們都不同程度地存在缺陷和不足。聯邦制主張喪失國家主權，從壹開始就遭到成員國政府和相當壹部分人的反對。新功能主義壹再回避政治壹體化問題，但其對歐洲壹體化目標的描述過於模糊，不確定因素太多。在操作層面上，政府間至上主義往往是由於某個成員國反對某個決定而導致的，這讓歐盟很難做。客觀地說，這三種理論只是描述了歐盟未來發展的某壹個方面。真正實現歐洲壹體化並成功頒布歐盟憲法的關鍵在於其憲法理論的“壹體化”。正如壹位學者在談到關於歐洲壹體化的理論爭論時指出的:“如果不把它們看作是相互競爭的模型，而是看作是不同層次的分析，那麽超國家主義者和政府間主義者的方法就可以完全融合，從而為歐洲壹體化提供動力。[xiii]其實這個壹體化的概念，確切地說，是對歐盟屬性的認識逐漸脫離超民族主義和政府間主義兩極對立的概念，是歐盟自身發展的需要。在這壹階段，歐洲壹體化與歐盟作為壹個政治體系表現出“低於超國家，但高於政府間”或“低於主權，但高於國際組織”的相同性質和特征，可能正在發生從政府間聯盟到邦聯，從超國家體系到聯邦制的變化和調整。如此復雜、多層次、多方面的過程，需要憲法學理論層面的整合與創新。在理論整合方面，已經有學者開始嘗試。[xiv]而1990年代學術界比較流行的“治理”理論[4]也開始被納入歐洲壹體化的憲政理論。“歐洲治理”理論將歐盟定義為壹種“超國家治理”，在這種治理中，成員國政府不再是唯壹的政治主體，而是政府與非政府、國家與社會之間的協調。在這個過程中，歐盟實際上獲得了傳統國家的壹些功能，尤其是調節政策的功能，結果是朝著建立超國家政府的目標邁進。值得強調的是，執政理念所凸顯的民主精神是以往任何理論都不具備的。因此，經過這樣的整合和創新，歐洲壹體化和歐盟制憲的憲政理論基礎變得更加清晰。接下來，我們需要討論壹些制憲的技術問題。
第三，歐盟制憲需要解決的主要問題
現代憲法主要包括兩個基本要素:政府的計劃或框架和權利法案。從歐盟官網可以瀏覽到正在制定和討論的歐洲憲法。從其召開的每壹次會議或小組討論中，我們都可以看到，關於歐盟制憲的主要爭論有:【5】壹體化的最終目標是否是建立聯邦制；是否有必要分階段建立歐洲聯邦；整合的權力中心是在國家層面還是在整合層面；成員國的哪些主權職能可以轉讓，主權權利的範圍和邊界如何界定；如何體現壹體化權威的合法性、民主性和效率性；成員國的權利和利益如何在壹體化層面得到體現；如何行使整合層面的決策權和執行力；目前歐盟機構改革的程度和力度，無論是修補調整還是創新；如何處理歐洲壹體化進程中國家之間的關系，等等。但歸根結底，這仍然是關於管理機構和《權利法案》的問題。
(A)《權利法案》需要解決
就歐盟目前的情況來看，已經有了人權保護體系，但不是壹個而是兩個。壹個是歐洲委員會通過《歐洲人權公約》和《歐洲社會憲章》建立的。另壹方面，由於歐洲法院的努力(通過審判案件)，保護人權逐漸成為歐盟法律的基本原則，並被寫入“歐洲條約”和“歐盟條約”(稱為人權條款)，而前者是主要制度。歐洲憲法必須體現人權保護的基本原則。目前，該草案是在壹個專門的版本中規定的，即第二部分“基本權利和歐盟公民”。這裏需要解決的是，如果這兩種人權保護制度發生沖突，如何保證原則的統壹和司法制度、程序的簡化，避免給歐洲公民(包括個人)帶來不必要的麻煩。
“歐洲公民”資格是馬約引入的概念，意在加強歐盟對成員國國民權益的保護。獨聯體成員國等壹般國際組織的公民不享有獨聯體國籍。當然，制定憲法是壹方面，實施憲法是另壹方面。民意調查顯示，從1985-1995，歐盟12個國家的公民認為自己是歐洲公民的平均比例從未超過20%，最高的法國只有27%。看來，如何構建壹個良好的權利體系來解決歐洲公民對歐盟的認同感，仍然是歐洲憲法應該著力解決的問題。
(二)執政機構需要解決的問題
歐盟機構改革壹直是歐洲壹體化的重要議題。“為了解決歐盟的合法性問題，歐盟需要在大多數歐洲國家立法和行政分權模式的基礎上，建立壹個更加透明的政治架構。”[xv]因此，在制憲過程中，這方面的討論無疑將集中於提高決策和行政效率，加強合法性和民主化，並通過成員國之間權利和利益的平衡協調，逐步保持歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會的職權平衡和均衡。筆者認為，歐盟四大機構應該在以下幾個方面進行調整:減少歐盟委員會的組成，成員人數在20人左右，輪流選舉這家銀行的成員。在加強委員會主席權威的基礎上，委員會正朝著加強其對歐洲議會的責任、減少官僚主義、增加透明度和加強行政職能的方向發展。歐洲議會對選民負責，其監督和立法權將得到加強，議會黨團制度可能會進壹步加強，特別是在參與立法倡議和審議方面。歐盟理事會及其相應的各級機構在代表成員國主權利益方面的職能不能削弱，常設機構的職能和權力可以加強。在特定多數表決制不斷擴大的基礎上，歐盟理事會仍將協調矛盾，提高決策效率，促進壹體化。總之，歐盟機構改革將是壹個漫長而漸進的過程，其權威性將趨於加強。歐洲法院是歐盟所有機構中壹體化程度最高的。憲法頒布後，應在維護法制統壹方面發揮更重要的作用，利用司法審查權充當歐洲憲政的“器”。這是因為憲政的建立既有建構的要素，也有經驗的要素。在美國，聯邦政府與州政府之間的權力劃分，立法機關、司法機關與行政機關之間的權力劃分，大多通過聯邦最高法院的判決來解決。
如何劃分歐盟及其成員國的權力也將是歐盟制憲的難點。從世界範圍來看，目前實行聯邦制，或采取中央集權聯邦制的國家，如印度、巴基斯坦、馬來西亞等國，其憲法中都有詳細的聯邦和州權力清單，但其余未明確列出的權力屬於聯邦；或者采取分權聯邦制，如美國、德國、俄羅斯等國，采取聯邦列舉、成員單位泛化或保留的形式。[xvi]歐盟憲法與成員國之間的權力劃分如何確定，目前還沒有明確的法律，但我相信會以壹種全新的模式來解決。因為，“過去的聯邦只是它蒼白的先例。尋求以穩定的方式聯合獨立國家的方法是對理論的挑戰，也是更新聯邦理論的強大動力。”[十七]
簡而言之，從憲法的角度來看，引入歐洲憲法意味著對地區國際秩序的承諾。這種承諾雖然不像國內社會契約那樣具有根本性，但已經遠遠超出了壹般國際憲章的基本屬性，代表了國際社會的某種契約，或者說是國際關系的某種準國內化。從這個意義上說，它是憲法理念在世界統壹中作用的結果，對於我們理解依憲治國，理解在憲法框架下實現世界統壹具有重要意義。