法律也好，政策也好，具體執行講究經典三段論。政策和法律是規範，當事人的行為是事實，事實符合規範，就是行政行為，是規範的應有結果。這種行為可以是行政強制、行政處罰、行政命令、行政協議、行政指導、行政警告、可訴或不可訴、強制性或非強制性。
首先需要明確的基本問題是，縣級以上人民政府是否有權根據疫情防控的特殊需要，限制作業。
這個問題沒有爭議。根據《突發事件應對法》第四十九條規定:“自然災害、事故或者公共衛生事件發生後，履行統壹領導職責的人民政府可以采取下列壹項或者多項應急措施: (四)禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，暫停可能導致危害增加的人員密集活動或者生產經營活動，采取其他防護措施。”
以及《傳染病防治法》第四十二條:“傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照防治方案進行預防、控制，切斷該傳染病的傳播途徑。必要時，經上壹級人民政府決定，可以采取下列緊急措施並予以公告: (壹)限制或者停止集市、戲劇表演或者其他人群聚集活動；(2)停工、停業或停課；？(五)關閉可能引起傳染病傳播的場所。”
縣級以上人民政府采取的限制特定行業經營的具體措施，大致可以分為兩類:壹是直接關停場所，暫停壹切經營活動，如棋牌室、洗浴中心、電影院、網吧等；二是運營時必須符合壹定的防疫要求。比如常見的藥店禁止銷售退燒藥，餐廳禁止在大廳吃東西但可以外賣，超市必須安排專人在門口量體溫查衛生碼。
之所以把防疫措施細分，是因為之前的討論沒有區分這兩種防疫措施，兩者有很大的區別。違反上述兩種防疫措施的行為，如果以停業處理，性質上有重大區別。如果不加以區分，很容易造成誤解。看似正反雙方在談論同壹個問題，卻沒有針鋒相對，無法從細節中說清楚真相。
為保證上述防疫要求落實到位，第壹種方法以公安機關為最後保障，簡單、直接、有效，其法律依據是:
《治安管理處罰法》第五十條規定:“有下列行為之壹的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以並處五百元以下罰款: (壹)拒絕執行人民政府在緊急情況下依法發布的決定和命令的。”
《關於依法懲治妨害新型冠狀病毒肺炎防控違法犯罪的意見》明確規定，采取疫情防控措施不構成犯罪的，由公安機關依據《治安管理處罰法》關於拒絕執行緊急狀態下的決定、命令的規定，給予治安管理處罰。
《突發事件應對法》第六十六條規定:“單位或者個人違反本法規定，拒絕服從當地人民政府及其有關部門發布的決定、命令，或者不配合依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰。”
上述法律條文串聯起來，邏輯無懈可擊。如果執行得好，肯定能保證政府規定的防疫措施落實到位，不會出現政策失靈。自然，其他行政管理部門，包括市場監管部門，可以告知、勸導經營戶執行防疫規定，發現經營戶拒不執行防疫決定的，可以舉報或者移交公安機關處理。
但有爭議的是，在政府發布的大部分通告和規劃中，本應由公安機關承擔的責任，在文末都被壹筆帶過，但各行業主管部門卻對確保本行業經營者服從防疫管理寫了不少。在壹些地方政府的防疫通知和實施方案中，甚至赫然規定行政機關要“責令關停”某些機構，比如要求衛健委關停個體診所，要求文光新局關停KTV網吧，要求教體局關停校外輔導機構，要求住建局關停房產中介，要求郵政局關停快遞點，當然還有要求市監察部門關停酒店。對於那些只有營業執照沒有證照的經營者，比如服裝店、健身房等，由市監管部門日常負責。
認為，壹方面，地方政府需要調動各行業主管部門的積極性和責任感，才能在群防群控中發揮巨大作用，行業主管部門對所轄經營主體比較熟悉，能夠利用平時管理的權限，快速有效地進行規範。
另壹方面，就法律認定而言，無論是《治安管理處罰法》規定的“拒絕”二字，還是《突發事件應對法》中的“不服從”、“不配合”等字眼，都需要相關部門做初步的認定和取證，而不是從頭到尾都交給公安機關調查。這在實踐中根本不可行，市監察部門不可能獨占天下。
這樣壹來，執法風險就產生了。有的防疫通知上明確寫著“市場監管局將責令其停業整頓”，以至於有的執法人員看完就拿封條，看到沒有按規定進行防疫的賓館，就亂關電、水、火，給人打掃衛生。壹封封了，證件自然就拿不到了，還有壹家店等著關呢！
無疑是沒有分析清楚“責令停業整頓”的政策意圖和法律性質，不講究方式方法，想當然。這樣不僅會親自找鍋背，甚至可能因為“做得太好”造成惡劣的社會影響，給同級政府帶來麻煩，被上級政府批評。通常說是“壹刀切”。
所以首先要認真分析“責令停業整頓”的性質。在之前的討論中，有人認為是行政處罰，有人認為是應急管理措施，其強制性也有爭議。認為應該從細節入手，結合具體場景進行區分，才能得到準確的認定標準。
“責令停業整頓”的字面意思是讓不執行防疫規定的經營者停業(停業)，糾正其違法行為(整改)。
以上，我們將防疫措施分為兩類。第壹，對於第壹類防疫措施，即政府要求徹底關閉的棋牌室等機構，不存在所謂的“整改”，關閉就是關閉。除非政策改變，否則不會因為“整改”而無法開業。政府發布關閉令後，行業內所有經營者都必須倒閉，其原有的合法經營利益被命令剝奪。所以，如果他們無視封閉令繼續經營，主觀原因不問，客觀上構成非法經營。非法經營產生的收入屬於非法所得，此時責令其停業並不會對其合法權益造成損失。
《行政處罰法》第二條規定:“行政處罰是指行政機關依法對公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，給予其減少權益或者增加義務的處罰。”在政府有統壹關停令的情況下，責令停業不會損害經營者的合法權益，也不會通過責令停業來懲罰違法主體，因此不屬於行政處罰。
如果不是行政處罰，那是什麽？有觀點認為，根據《行政強制法》，“發生或者即將發生自然災害、事故、公共衛生事件、社會安全事件時，行政機關應當采取緊急措施或者臨時措施，並依照有關法律、行政法規的規定實施。”-這是緊急措施或臨時措施。
或者根據突發事件應對法，“突發事件發生地的其他單位應當服從人民政府發布的決定和命令，配合人民政府采取的應急措施，做好本單位的應急救援工作，積極組織人員參加本單位的應急救援和處置工作。”而《突發公共衛生事件應急條例》規定，“應急預案啟動後，突發事件發生地人民政府有關部門應當按照應急預案的要求，服從應急指揮部的統壹指揮，立即到達指定崗位，采取相關控制措施。”-這是壹種緊急處置措施或控制措施。
遺憾的是，無論是《突發公共衛生事件應對法》還是《突發公共衛生事件應急條例》，都沒有明確規定“責令停業”是否屬於上述措施。
法律條文中沒有規定的，不代表沒有確定性。在這種情況下，“責令停業”其實有壹個明確的法律定義——“行政命令”。
我國沒有專門規範行政命令的法律法規，但行政命令非常廣泛，散見於各種法律法規和制度規定中。學術研究不深入，還處於描述和區分階段。比如①行政處罰是對經營者新的義務，行政命令是讓經營者履行應盡的義務。(2)行政處罰是對經營者過去違法行為的處罰，但行政命令不限於此。他們可以面向未來，命令經營者在未來遵守法律法規，這與行政建議不同。(3)行政命令是糾正性的。最常見的行政命令是責令改正違法行為。如果超出整改範圍，限制相當壹部分人的合法行為，就可能構成行政處罰。(4)行政處罰和行政強制依法應當遵循相對復雜的程序，而行政命令只需要遵循最起碼的壹般程序規則，比如收集壹定的證據，以壹定的方式表達。⑤行政命令是壹種故意行政行為，不同於查封、扣押等行政機關可以直接實施的實際行政行為。
所以本案中的責令停業屬於行政命令，具有很大的便利性。不需要按照行政處罰的程序，經過立案、告知、聽證、送達等繁雜的程序。只要收集證據，直接做出來，哪怕是口頭的。
這裏還會有另外壹個爭議，就是市場監管局是否可以根據政府的通知和方案的規定，以自己的名義直接責令關閉。有人認為，如果責令停業超出了整改範圍，從而限制了經營者的其他合法經營活動，這種責令停業就具有行政處罰的性質。此時，無論是通過授權還是委托，縣政府都不能將本應由自己實施的處罰事項移交給下屬部門實施，這本身就違反了《行政處罰法》中關於授權和委托的規定。但鑒於目前討論的第壹種違反防疫措施的行為，由於是行政命令，而非行政處罰，自然可以由縣政府安排其下屬部門實施。這裏的“安排”，如果參照《行政處罰法》的規定，應當使用委托而非授權，其行政後果屬於縣級政府，具有可訴性，訴訟主體也是縣級政府。即使有人認為連委托都不合法，必須由縣級政府自己做出，在具體執行中也可以靈活處理，比如在責令停業通知書上加蓋縣級政府公章，或者加蓋縣級防疫指揮部公章，或者在通知書和方案中明確規定具體執行部門為縣級人民政府簽章。具體來說，被責令停業的執法人員要有執法資格證，可以直接調到防疫指揮部，解決自身工作帶來的表面矛盾；也可以在原部門工作，但在執行防疫管理措施時，代表的是縣政府。
本案中，責令停業屬於行政命令，屬於故意行為，不同於查封、扣押等強制措施，也不同於法院裁定後的強制執行。
企業主被責令停業後不停業的，行政機關不能直接鎖閉其經營場所的大門。如果妳這樣做了，那就自己強制執行，而《行政強制法》第十三條規定:“行政強制由法律設定。法律沒有規定由行政機關強制執行的，由作出行政決定的行政機關申請人民法院強制執行。”
行政命令也可以向法院申請強制執行，但即使法院決定準予強制執行，向經營者發出的執行通知仍然是壹種意誌行為，本身不具有強制執行效力。當經營者明確表示不配合法院執行時，法院可以通過查封其經營場所的方式強制其停業。此時經營者出具的“查封裁定書”就是具有強制效力的執行行為。此外，法院在執行停業令時，並不壹定要直接查封場所。因此，行政機關以直接查封的方式強制經營者停業是錯誤的。
現實中，疫情防控刻不容緩。如果依法向法院申請強制執行，即使按照緊急情況處理，也仍然需要很多天才能達到倒閉的目的，不僅占用了寶貴的司法資源，還嚴重拖慢了行政效率。不如直接告知公安機關，通過公安機關潛在的治安處罰，迫使相對人遵守規定。
綜上所述，縣級政府有權根據疫情防控需要發布封閉令。在壹定條件下，市場監管局有權責令商戶停業(代行政府職能)，市場監管局可以根據停業令通知書向法院申請強制執行(代行政府職能)。但是，在任何情況下，市場監管局都不能違背經營者的意願強行鎖門、貼封條，類似的強行關閉行為必須由法院根據申請做出判決。
換句話說，下達封閉令、責令封閉和強制封閉是三種不同的行為，不能混為壹談。不能想當然地認為，如果政府發布封閉令，任何人都可以下令封閉。責令其停業而不停業是非常錯誤的，自然可以查封，強制停業。
第二，對於政府規定允許開業，但必須滿足壹定條件的經營者，比如不允許提供餐食的餐館，如果經營者被“責令停業”，其通過非法提供餐食所獲得的非法利益自然無法實現，這部分損失也不能算作權益損失。但即使他們停業後重新開業，停業期間損失的外賣利益也無法追回，權益受損。再比如，酒店因為沒有執行單人單桌的規定，已經違反了防疫條例。如果被責令停業，自然顧客無法聚集聚餐，但是酒店嚴格執行單人單桌所產生的利益無法實現，這部分人的合法權益受到損害。
簡單來說，對於壹個商戶違反壹般停業規定以外的防疫規定而被責令停業，是行政處罰，而不僅僅是應急管理措施或行政命令。
這裏稍微繞道，主要是因為壹般認為“責令停業整頓”是全面停業。雖然制止了經營者的非法經營，但也制止了經營者的合法經營，對經營者的合法權益造成了損害，所以屬於行政處罰。最近的爭論未能仔細分析本案中“責令停業整頓”的性質，普遍認為要麽是行政處罰，要麽是行政命令，是壹種不相容的選擇。有人認為，本案中“責令停業整頓”是制止經營者非法經營的行政命令，是制止經營者合法經營的行政處罰，不僅僅是壹種性質。
爭議的關鍵在於，行政處罰法明確將“責令停產停業、責令關閉”作為行政處罰的類型。如果受限於其字面意思，很容易將問題簡單化，直接通過其字面意思將疫情防控期間責令停業認定為行政處罰。其實“責令停業整頓”作為壹種行政命令，含義模糊，自由裁量權模糊，稍有不慎，就包含了處罰的內容。比如責令停業沒有限期，如果調整了疫情防控措施，恢復了棋牌室的正常營業，那麽停業作為壹種糾正性的行政命令自然失效；但懲罰性的停業令不會自動失效，需要由行政機關根據實際情況作出恢復營業的決定。
如果提供食堂飯菜的商家違反上述規定，縱容顧客聚餐，市場監管部門不是責令其停業整頓，而是責令其停止供應食堂飯菜，責令其不得讓顧客聚餐，壹看就是行政命令，不屬於行政處罰。
再比如，有的美容店不僅提供生活美容服務，還賣化妝品。如果政府下達責令美容院停業的命令，市監察部門亂判令美容院徹底停業，導致美容院無法銷售化妝品。無論是歸因於行政命令還是行政處罰，都是沒有依據的，都是違法的。
同樣，如果政府已經發布了禁止藥店銷售退燒藥的命令，而市監管部門發現某藥店仍在銷售退燒藥，也只能發布行政命令，責令其停止銷售退燒藥，而不能停業整頓，因為其中包含行政處罰的性質。
縣級地方政府的防疫令是規範性文件，不能設定行政處罰。因此，任何責令停業都會對經營者的合法權益造成損害，具有行政處罰的性質，無論政府防疫通告和預案中是否有明文規定，都是違法的。
現實中，壹些縣政府的防疫令確實要求下屬執法部門違反防疫規定“責令經營者停業整頓”。我們做什麽呢不做就是違反命令。如果做了，就是違法的，要走程序，要辦證件。效率低下就不說了，用什麽標準文件，文件裏怎麽寫依據？特別是在上級政府通知措辭模糊、具體實施方案籠統的情況下，完全不可能寫出文件，更不用說送達強制執行。有人說寧抗命不犯法，因為抗命的人最多被調離崗位，不會被重用。觸犯法律者將被追究責任並判刑。有人說寧違法不抗命，因為這個違法的規定是上級制定的，就是要追究責任。天塌了，有高人撐腰。草根們怕什麽？況且大家都這麽做，法不責眾。
這種艱難的困境並非沒有希望。基層執法人員要發揮執法智慧，想出最好的解決辦法。比如，第壹種情況合法的行政命令能否以非強制方式執行，第二種情況的“結案”能否以非強制方式實現，既有利於上級政府，也有利於基層執法人員？
這裏需要簡單介紹壹下另壹種行政管理模式——協商行政。理論研究積累了不少，但在實踐中往往讓位於執政者的個人管理風格，依靠具體執法者的綜合素質才能更好地實現。與命令式行政的單方面表達和強制相比，協商式行政強調與相對人的互動與合作，往往能取得更好的效果。這裏就不討論了。對於本文所討論的“責令停業整頓”，需要解除執行中的強制，通過協商合法地達到目的。比如“管理對象經教育後主動停業”，既不是行政命令，也不是行政處罰。雖然“令”從字面上看是強制性的，但具體的執法行動可以讓“令”不具有強制性，單純成為壹個詞。