關鍵詞:最後貸款人制度收購兼並制度存款保險制度
近年來，隨著我國金融市場化和國際化進程的加快，金融業競爭的加劇以及全球性金融危機的不斷出現，影響我國金融業穩定和安全的因素越來越多，使我們面臨著巨大的壓力。金融業是現代經濟的核心，銀行業是金融業的核心。銀行業危機不僅威脅到銀行自身的生存，也影響到金融安全、經濟發展和社會穩定。如何建立完善的銀行危機救助法律制度，提高危機應對能力和效率，確保金融安全，是我們必須重視的問題。就國外立法而言，銀行危機救助主要有三種法律制度安排，即最後貸款人制度、存款保險制度和接管或組織兼並危機銀行。我國現行立法也規定了銀行危機救助，但從危機應對法律機制的運行實踐來看，銀行危機救助法律制度仍存在不足，突出表現為現有制度的不完善和制度的缺位。對此，我們迫切需要改革和完善中央銀行的最後貸款人制度和危機銀行的接管合並制度，盡快建立明確的存款保險制度。
首先，改革中央銀行的最後貸款人制度
最後貸款人制度是壹個國家的中央銀行履行銀行的銀行職能，向出現暫時流動性困難的銀行提供緊急援助的制度安排。其目的是防止暫時的流動性危機轉化為清算危機和系統性危機。最後貸款人制度的危機救濟功能在於，中央銀行可以通過提供緊急流動性支持，即緊急貸款，幫助陷入困境的銀行擺脫困境。央行制度的初衷是防止銀行危機，穩定金融。因此，作為最後貸款人，向可能或已經發生信用危機的銀行提供流動性支持，是世界各國的通行做法。
在中國，央行主要提供再融資來幫助陷入流動性危機的銀行。《中國人民銀行法》第二十八條規定，中國人民銀行根據執行貨幣政策的需要，可以決定對商業銀行貸款的數額、期限、利率和方式，但貸款期限不得超過壹年；《金融機構防範和處置支付風險暫行辦法》第二十二條規定，支付風險出現後需要通過中國人民銀行再貸款提供流動性支持的金融機構，由中國人民銀行省級分行報總行批準。中國人民銀行作為中國的中央銀行，在救助危機金融機構時多次扮演最後貸款人的角色。1997 ~ 1998期間，42家吸收社會公眾存款存在問題的機構被人民銀行依法關閉。為了防止這些個別和局部的風險演變成系統性、區域性甚至全國性的危機，中國人民銀行在處理問題機構的過程中，向這些機構提供了巨額的緊急流動性支持。(註:周慶傑:問題銀行救助的最後貸款人政策，《金融理論與實踐》2003年第2期。)
從立法和實踐來看，我國的最後貸款人制度發揮了壹定的作用，但仍存在壹些缺陷:壹是救助標準不明確，對哪些機構應該救助、救助到什麽程度沒有明確的法律規定，以至於實踐中對危機中的金融機構的救助基本上是無限制的。“對所有陷入危機的金融機構給予貸款援助，對所有儲戶給予過度保護，客觀上鼓勵了銀行投機，加劇了金融風險。”(註:馬魏華:《WTO與中國金融監管法律制度研究》，中國人民大學出版社，2002年，第123頁。二是救援工具單壹。目前再貸款、再貼現等手段用得不多，再貸款多為信用貸款，抵押貸款很少；三是救助權過於集中，表現為目前出現問題的金融機構多為地方中小金融機構，《金融機構防範和處理支付風險暫行辦法》規定，對於支付風險發生後必須通過中國人民銀行再貸款提供流動性支持的金融機構， 人民銀行省級分行要提出方案，報總行審批，使得處於監管壹線的分行在再貸款的使用上沒有決策權，容易耽誤救市的最佳時機； 第四，央行在提供緊急流動性支持時，缺乏明確的配套措施來懲罰銀行輕率行為的決策者和受益者。
針對上述問題，筆者認為應從以下幾個方面對我國最後貸款人制度進行改革:
第壹，建立明確的救助規則。目前，對於央行在提供流動性援助時是否應該設計壹些明確的規則，有不同的看法。1974期間，十國集團和瑞士的央行行長發表聲明稱，事先確定流動性支持的具體規則是不可行的，因為將央行的承諾明確具體化可能會導致銀行對央行流動性支持的依賴。(註:孟龍:《市場經濟國家金融監管比較》，中國金融出版社，1995，第162頁。也有學者認為，央行最後貸款人的標準不應該太明確，否則容易導致道德風險，即如果銀行形成了央行會出手救助危機的預期，往往會過多地從事高風險活動。因此，我們應該實施“建設性模糊”，讓銀行不確定自己是否是援助對象，並向它們施加壓力，讓它們謹慎行事。(註:楊等:最後貸款人的推定歧義，中國外匯管理，1，2003。筆者認為，我國有必要制定明確的救助規則。壹是可以防止中央銀行非法幹預導致的緊急貸款援助的濫用。事先設置規則，有助於判斷是否濫用權力，增強公眾對央行行為的監督；二是在沒有經驗的情況下，明確的規則可以使救助工作有章可循、有法可依，減少貸款決策的隨意性和盲目性；第三，增加緊急救助的透明度，可以減少不確定性，對金融機構和儲戶有安撫作用，產生央行出手救助危機的良好心理預期，從而削弱儲戶參與擠兌的心理動力，給公眾信心。
第二，改進貨幣市場和公開市場的操作，為中央銀行這壹最後手段的及時、靈活和有效使用創造條件。同時，要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度，確保中央銀行再貸款的安全性。
第三，合理劃分人民銀行總行和各級分支機構在危機救援中的職責，可以根據金額在總行和分支機構之間劃分使用再貸款和存款準備金的權限，以把握救援時機，降低延遲成本，提高救援效率，最大限度地防止危機蔓延和減少存款人損失，防止單個銀行的危機演變為系統性危機。
第四，加強中央銀行和國務院銀行業監督管理機構的合作與協調。我國銀行業監督管理機構設立後，中央銀行負責宏觀貨幣政策的制定和實施，銀行業監督管理機構專門負責銀行業的監督管理。職能分工決定了只有銀行監管機構能夠快速獲得金融風險的信息，而銀行監管機構無法對存在銀行擠兌風險的金融機構給予金融救助，因為中央銀行是最後貸款人。金融風險壹般是暫時的、突發性的，如果不及時救助，會發生嚴重的社會問題。因此，在新的監管體制下，有必要加強中央銀行與銀行業監督管理機構之間的合作與協調。對此，修訂後的《中國人民銀行法》做出了相應的規定。《中國人民銀行法》第九條規定，國務院建立金融監督管理協調機制；第三十五條規定，中國人民銀行應當與國務院銀行業監督管理機構和國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。2003年2月27日通過的《銀行監管法》65438+也做了同樣的規定。這些規定對於中央銀行和銀行業監管機構在防範和處置金融風險方面形成制度化的跨部門合作協調機制具有重要意義，為更好地發揮中央銀行作為最後貸款人的作用提供了良好的規範基礎。
第二，危機銀行接管和並購制度的完善
對危機銀行的接管，是指金融監管部門通過依法設立接管組織，對危機銀行實施強制幹預，行使經營管理權，防止其資產和業務進壹步惡化，保護存款人和其他債權人利益，恢復銀行經營能力的法律行為。是對陷入困境、瀕臨破產但有繼續經營價值的銀行的救助措施。M&A銀行是兼並與收購的簡稱，與銀行危機無關，但從國外的立法和實踐來看，相當多的銀行M&A與銀行危機有關。危機銀行的接管與合並制度是拯救危機銀行不可或缺的法律制度。銀行業的穩定直接關系到壹國經濟的繁榮和發展。有必要通過立法建立危機銀行接管制度。對於已經或可能發生信用危機並嚴重影響存款人利益的銀行，由金融監管部門對其進行接管和業務重組，可能避免或扭轉已經發生的信用危機，恢復銀行的正常經營，從而減少或避免銀行倒閉帶來的社會沖擊。通過並購，危機銀行的債權債務由收購方承擔，既可以保全銀行機構的經營基礎，保持金融服務的連續性，又可以保護存款人的利益，避免金融恐慌，維護金融秩序的穩定，從而大大降低應對危機的社會成本。
我國危機銀行的接管與合並制度主要是由《商業銀行法》確立的。該法第六十四條規定，商業銀行發生或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管；第六十五條至第六十八條規定了接管決定的發布、接管組織的實施、接管期限和接管的終止。《銀行業監督管理法》第三十八條也規定，銀行業金融機構發生或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業監督管理機構可以依法對該銀行業金融機構進行接管。《商業銀行法》第二十五條規定，商業銀行的分立、合並適用《公司法》的規定。因此，我國商業銀行的並購主要是按照公司法進行的。
考察我國危機銀行的接管與兼並制度，有許多不足之處需要改進:
壹個是關於接管標準。《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》都規定，當銀行業金融機構“發生或者可能發生信用危機”，“嚴重影響存款人利益”時，國務院銀行業監督管理機構可以對其進行接管。這裏“信用危機已經發生或者可能發生”的衡量標準和“嚴重影響存款人利益”的判斷標準缺乏壹個相對明確的定義。接管標準的模糊會影響危機管理部門做出快速判斷，進而介入危機組織，及時快速解決危機。建議我國參照國外相關立法，確立基本的接管標準。
第二是重組措施。接管處於危機中的銀行後，接管機構應采取壹系列整頓措施挽救危機，幫助銀行恢復正常經營能力。重整措施是挽救銀行業危機的關鍵，立法應當明確，但我國《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》對此未作任何規定。筆者認為，重組措施應包括:對被接管銀行進行整頓和重組；中國人民銀行發放臨時貸款，給予資金幫助；清理財產，催收債權等。
三是關於對收購機構行為的必要限制。我國現行立法缺乏對接管機構行為的限制，賦予了接管機構處置危機銀行更大的自由。為了防止權力的濫用，保證被接管銀行的合法權益，實現接管的目的，有必要對接管機構的行為進行必要的限制。如規定接管組織的壹切行為應以拯救金融機構、保護存款人利益、維護金融秩序和穩定為前提，接管組織及其人員不得做出損害金融機構和他人利益的行為；接管組織在接管金融機構時未行使職權，給金融機構或者存款人造成不必要的損失的，應當承擔相應的法律責任。
第四是關於並購立法。在M&A制度方面，我國目前還沒有關於M&A銀行的專門立法，關於M&A銀行的其他法律規定也比較缺乏。如前所述，商業銀行的分立、合並適用《公司法》的規定，商業銀行的並購不同於壹般公司、企業的並購。M&A之後對商業銀行的核心要求之壹是拯救銀行，承擔銀行債務，保護存款人利益，維護銀行秩序的穩定和發展，這涉及面廣，綜合性強，政策敏感性高，必須嚴格限定收購方的資質。我國有必要制定專門的金融機構並購法，明確規定並購主體的資格、權利和義務，並購的標準和方式，以及對並購方的資金援助，通過立法建立完善的銀行並購制度。
第三，建立存款保險制度
存款保險制度是指從事存款業務的金融機構按照規定的費率向法定的專門存款保險機構繳納保險費，當被保險的金融機構出現支付危機或面臨破產時，由存款保險機構向其提供資金救助或直接向其存款人支付部分或全部存款的特殊保險制度。它通常與最後貸款人制度壹起構成各國救助危機銀行的核心法律制度。存款保險制度通過支付保險費和財政援助的方式幫助危機金融機構擺脫困境。最後貸款人制度通過流動性援助幫助陷入困境的金融機構走出困境。兩個體系共同構成了壹個國家的保護性監管體系，構成了壹個國家金融體系的最後壹道安全防線。
就存款保險制度的歷史沿革而言，現代存款保險制度是直接應對銀行危機的產物。據世界銀行統計，截至2000年，全球已有72個國家建立了存款保險制度。(註:陳·:日本存款保險制度的演變及其借鑒意義，《國際金融研究》，2002年第5期。)在我國，雖然早在1993的《國務院關於金融體制改革的決定》中就指出要建立存款保險基金，1997的全國金融工作會議提出要建立適合我國國情的存款保險制度，但這壹制度至今仍未建立。由於存款保險制度的缺位，危機救助中對危機金融機構的流動性支持多由中國人民銀行承擔，使得中國人民銀行的任務過於繁重。更大的問題是，過度使用最後貸款人制度會導致基礎貨幣供應量的增加和通貨膨脹，這也會導致中國人民銀行維護貨幣穩定的職責與最後貸款人的職責發生沖突。壹方面，人民銀行必須嚴格執行貨幣政策，以穩定幣值，不得借助貨幣發行者的便利投放更多的基礎貨幣來應對金融危機；另壹方面，為了化解金融危機，確保金融體系的安全和穩定，人民銀行不得不履行最後貸款人的角色，在單壹救助措施的條件下使用基礎貨幣。在對存款人的保護上，從我國近年來處理危機金融機構的實踐來看，我國壹直保護存款人的利益，相當於為存款人提供了壹個隱性的存款保險制度，本質上是國家信用擔保。然而，由於缺乏有形的保險基金和明確的“遊戲規則”，隱性存款保險制度具有隨意性和模糊性。因此，當壹家金融機構出現問題時，公眾有很強的懷疑甚至參與擠兌的動機，中國壹些地方發生大規模擠兌事件就說明了這壹點。因此，我國迫切需要建立明確的存款保險制度，由存款保險機構分擔壹定的救助責任，消除公眾恐慌，防止存款擠兌。
關於存款保險制度的構建，筆者認為我國應制定《存款保險法》，對存款保險機構的設立和職能、保險方式、保險機構範圍、保險標的、保險資金籌集和保險費率核定、存款保險限額、保險賠付等內容進行設計和規範，以立法的形式構建存款保險制度。目前只對幾個主要問題提出壹些建議。
(1)關於建立存款保險制度。國外基本上有兩種存款保險制度。壹種是集權制，即中國所有金融機構只有壹個單壹的、高度集權的存款保險機構，目前大多數國家都采用這種制度；壹種是分散體系，為不同類型的金融機構提供不同的保險安排。筆者認為，我國應采取集權制，即建立全國統壹的存款保險機構，使存款保險權集中於中央，覆蓋全國，制度、組織、運作全國統壹。集權制有利於保險力量的集中，使保險機構保持強大的實力應對銀行危機，穩定社會對銀行的信心。
(2)存款保險制度組織形式的選擇。根據出資方式的不同，各國存款保險制度的組織形式可分為三種:壹種是由政府出資設立公共存款保險機構，稱為官方模式；二是政府和銀行機構共同出資設立公私混合的存款保險機構，屬於官方銀行模式；第三，私人存款保險機構由銀行設立，這是壹種非官方的模式。就國際經驗而言，政府幹預的程度直接關系到存款保險制度的救助能力，因為政府幹預提供的是國家信用。壹旦發生銀行業危機，除了存款保險基金，政府還會以國家財政為擔保向存款保險基金提供支持，所以大多數國家的存款保險機構都是官方模式。就我國而言，如果完全由同業投資建立私人存款保險機構，由於缺乏強制性，會影響危機的快速及時處理；另外，我國財政資金緊張，很難完全靠政府來建立。因此，更好的選擇是成立壹個由政府和銀行機構共同出資的全國性存款保險機構。機構應實行壹級法人制度，定性為非營利性、專業化的政策性保險機構。
(3)關於保險機構的範圍和保險方式的設定。在保險機構方面，我國立法應將保險機構的範圍界定為在我國境內吸收存款的所有金融機構，包括四大國有商業銀行、全國性和區域性商業銀行、城鄉合作銀行、城鄉信用社以及在我國境內經營人民幣業務的外商獨資銀行和中外合資銀行。有壹種觀點認為，工、農、中、建四大國有商業銀行有國家信用做後盾，根本不存在銀行擠兌或破產的可能，沒有必要強制其參加存款保險。(註:張靜等:從國際經驗看我國存款保險制度的建立，《經濟評論》第3期，1999。筆者認為，首先，存款保險制度的設計原則是通過積累未發生嚴重金融風險或擠兌的金融機構的資金來幫助陷入困境的金融機構。其運行機制是“劫貧濟困”，體現了金融同業承擔風險、抵禦危機的壹種努力。其實質是通過存款保險機構來分擔和補償整個銀行業內部單個銀行所面臨的風險，從而達到維護整個銀行體系安全的目的。其次，雖然“大到不能倒”也是我們遵循的原則，但並不是說大銀行不需要金融救助。銀行之間的密切關系使得四大商業銀行完全有可能被壹些中小銀行的危機拖垮。再次，存款保險覆蓋面過窄，不利於保持強大的存款保險基金。因此，應將四大國有商業銀行納入存款保險制度。參加存款保險主要有兩種方式:強制和自願。從國外存款保險制度的經驗來看，自願投保容易導致逆向選擇和道德風險問題，即那些偏好風險因而風險較大的銀行更願意投保，而風險較低的大銀行往往不願意投保。最後，存款保險制度保護的是壹些風險最大的金融機構，而這些機構認為保險後可以轉嫁風險，會增加資產風險，從而影響整個銀行體系的穩定。為了避免銀行擠兌和系統性危機，存款保險必須是強制性的。因此，我國也應在立法上確立強制參保方式。