在人們的心目中，行政管理往往被認為是研究政府管理的學問。但“政府”這個概念其實是壹個政治概念。所謂政府，指的是“政務院”。壹般來說，在討論政府與社會以及其他國家機構的關系時，總是會用到政府的概念，尤其是當壹個問題屬於政治學的範疇時，肯定會涉及到政府的概念。但如果在這個層面上討論行政管理，就顯得有些牽強，以至於在行政管理的研究和敘述中，何時使用政府和行政這兩個概念表現出很大的隨意性。
政府與行政的關系可以這樣理解:行政行為由政府產生，由政府中的組織或人員承擔。行政在政府看到的是行政系統，而不是政府本身。說行政學研究政府是不準確的。因為，從行政學的角度來看，政府是作為壹個行政系統而存在的，行政系統是通過對行政的抽象而建立起來的研究對象。換句話說，行政學不研究整個政府，它只研究政府的行政行為以及與行政行為相關的所有方面。至於政府的政治所有權，對行政管理的研究可以忽略不計，其研究更趨向於技術化，屬於技術抽象意義上的行政管理。因此，在行政學的研究中，受過專業訓練或有專業素養的人壹般不習慣使用政府的概念，他們總是盡量使用行政的概念。比如，用行政主體、行政組織、行政機構、行政部門等壹系列概念取代作為政治學概念的政府。甚至在使用政府這個概念的時候，他們真正指的是政府的行政體制和行政行為。可見，雖然我們將行政學定義為專門研究現代政府管理國家和社會事務的科學，但這裏所說的政府僅指與行政活動有關的方面，並不包括對政府各方面的研究。
長期以來，行政學是作為政治學的壹個分支而存在的，因此需要接受政治學中的政府概念。作為政治學的壹個分支，行政學的研究內容必須非常具體。因為它不需要任何理論，所以它能作為壹門學科建立起來的理論是政治學賦予的。雖然行政學在19年底和20世紀初作為壹門獨立的學科提出[2]，只是引入了更多的管理學內容，但就學科的理論歸屬而言，它仍然沒有走出政治學所劃定的界限。行政學沒有自己獨立的理論成果，政府的概念成為行政學分析自身研究對象的障礙。有些人壹直對行政管理是否是壹門獨立的學科表示懷疑。科學界有壹個不成文的默契:沒有自己獨立理論的學科永遠不會被視為獨立學科。如果行政學想要成為壹門獨立的學科，它不能欣然接受政治學提供的政府理論。它需要把政府抽象成壹個行政系統來分析，才能從根本上解決行政學作為壹門獨立學科存在的問題。我們相信，隨著壹批具有行政管理專業素質的學者的出現，其研究將從對行政系統的分析入手，構建行政管理的學科體系，確定研究的基本內容。
第二，行政是管理嗎？
在我國的行政科學研究中，行政科學的學科也表現為行政管理，導致行政科學與管理科學的劃界不清，成為教學和科研實踐中的尷尬。從行政管理學的概念可以看出，在壹定程度上，人們把行政學看作是管理科學的壹個分支，是壹門特殊而具體的管理學科，即關於行政的管理科學。按照這個思路，有學者提出，既然行政這個概念本身就包含了管理的含義，就不應該叫行政管理，而應該叫政府管理，即政府既是管理的主體，也是管理的客體。這從表面上看似乎是合理的。但是，如果我們深入壹點，就會發現政府是壹個政治學的概念。在這種觀念下，我們在進行學科建設和拓展行政學研究內容時，會遇到壹些無法回答的問題。比如，按照政治學的思路，管理學應該是管理科學，或者說是政治科學。事實上，行政科學經常爭論它是管理科學還是政治科學，因為這關系到行政科學的研究內容和方法。如果行政學是作為政治學或者作為政治學的壹個分支而存在的，那麽就有必要在行政學的研究中引入更多的政治概念和原理。而且，如果把行政學定位在政府管理和政府管理的位置上，必然會遇到必須回答的政治問題。但是，稱之為政府管理，實際上是把它當作壹門管理科學。在20世紀管理科學的發展中，壹個最典型的特征就是按照科學原理構建管理科學學科，排除價值因素的幹擾。
從某種意義上說，政治學和管理學是兩門相距甚遠的科學，各有自己獨立的學科標準和方法論原則，而這些標準和原則又有很大的沖突。雖然20世紀下半葉在政治上有科學的努力，也有學者試圖建立所謂的政治學，但這種努力並沒有得到廣泛的認可，事實也證明不可能取得真正有意義的成果。在管理科學的發展中，也有管理文化學派的理論，但最多只是提出要重視文化因素和人們的價值觀對管理過程的影響，提出不同文化類型的管理問題，但管理學家從來沒有準備建立不同文化類型的管理。到目前為止，我們還無法想象所謂的美國管理或者日本管理，更不用說所謂的社會主義管理或者資本主義管理了。總之，不能把政治和管理政治化。
在這種情況下，不可能在政治學和管理學之間做出妥協。行政科學的學科地位最多只能由行政科學家的個人定位來決定。如果行政學者服務於執政目的，尋求技術支持以強化執政行為的合法性，或者為執政的行政模式辯護，他們會更多地運用政治思維方法解決行政問題。當壹個行政人員從管理學的角度研究行政管理時，他會按照管理學的學科標準和方法論原則來建構行政管理。然而，在人類歷史上，在壹個漫長的歷史階段中，政府中產生的行政行為都是為統治目的服務的，政府中的行政體系結構也是服從於統治需要的。這種為統治服務、主要履行統治職能的行政，是所有傳統社會中的行政模式。現代社會，隨著市場經濟的發展和公私領域的分離，政府的統治職能和管理職能形成了以服務管理為目的，主要承擔管理職能的政府行政模式。我們稱前者為統治行政，後者為管理行政。
統治行政和管理行政作為人類行政發展史上的兩個階段或兩種行政模式，具有歷史性。它們不是人類行政管理的終極模式，未來會有新的行政管理模式取代它們。因此，從政治或管理的角度來構建行政管理是不可取的。歷史上不同階段的行政與政治、管理的關系，只是證明了行政曾經壹度作為政治的壹個分支而存在，又壹度作為管理的壹個分支而存在，但在其發展過程中，有壹個獨立的過程，在今天已經表現出作為壹門獨立學科而存在的可能性。了解行政科學發展的這壹特點，將為行政科學的研究找到壹個方向。也就是說，在今後相當長的時期內，行政學研究工作的重點是把行政學建設成為壹門獨立的學科。有人認為行政管理是壹門“邊緣學科”或“交叉學科”。其實這種觀點是很不負責任的，是我們不想對新興學科做深入研究，而是想定位的借口。任何壹個學科剛出現的時候，都是邊緣性和交叉性的，但它的邊緣性和交叉性在嬰兒期就是“胎毛”，壹旦成熟了，就會把這些“胎毛”掉。換句話說，我們不能把任何壹門成熟的學科稱為邊緣學科或交叉學科，而只能在學科還沒有成熟的時候，才能暫時描述它。行政科學的發展至今仍具有邊緣性和交叉性的特征，但這種特征不應被強化，而應通過學科本身研究對象和範圍的確定以及自身獨立的理論建構而被逐步消除。
行政學是否是壹門獨立的學科，首先要看它是否有自己獨立的研究對象。我們不同意把行政學僅僅看作是政府管理的學問，這往往把行政學的研究對象和政治學的研究對象混為壹談。同樣，我們在提出“統治行政”和“管理行政”的概念時，也要強調，人類行政史有過統治行政和管理行政的歷史時期，但在人類未來，可能是既不同於統治行政又不同於管理行政的服務行政。所以，不能因為我們處在壹個管理行政的時代，就簡單地把行政管理當成管理科學或者管理科學的壹個分支。這就決定了行政學既不能像政治學那樣把政府作為壹個完整的對象來考察，也不能像管理學那樣主要通過對管理過程和行為的分析來構建自己的學科。行政管理需要從政府實體中抽象出行政系統的概念，通過對其分析確定行政系統的合理結構，把握行政系統的內外部機制。當然，在管理主義橫行於社會科學各個領域的時代，在行政學研究中更多地接受管理主義的洗禮是必然的。我們的願望是仍然把行政學建設成壹門獨立的學科。
鑒於行政與政治和管理的關系，它在其形成和發展的早期就從政治和管理中吸取了豐富的營養，這對行政的成長至關重要。在未來的行政管理發展中，將繼續學習和借鑒政治學和管理學的理論和方法。同樣，也不斷從法學、經濟學、社會學、心理學等各個學科中汲取有益的因素。而且，我們發現，大量學習和研究各國其他學科的學者壹直在加入行政科學的研究，把其他學科的理論和方法帶到行政科學中來，這對於促進行政科學的發展是極為有利的，也正是因為這個原因，行政科學才成為當代的顯學。但是，學習其他學科，借鑒壹切有價值的因素的行為，並沒有把行政學推向邊緣化和交叉化的方向，反而進壹步促進了行政學的成熟，使其作為壹門獨立學科的特點更加突出。
第四，行政學的研究內容
認為行政學是專門研究政府管理國家和社會事務的科學。這是行政學的壹般定義，很大程度上是描述性的。具體來說，行政學實際上是以行政系統及其運行為研究對象，在研究行政系統及其運行機制的過程中尋找優化管理國家和社會事務的方法的科學。換句話說，行政系統及其運行機制是行政學的研究內容。
行政有自己的歷史，每個時期的行政制度都是以壹定的社會政治、經濟、文化為基礎，反映他們的要求，並為他們提供整體支撐。從行政系統的結構來看，主要包括三個方面:(1)由行政系統、行政組織、行政機構、行政人力資源等要素構成的客觀結構系統；(2)由行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法構成的主觀結構系統；(3)由行政意誌、行政義務、行政責任和行政人格構成的價值結構體系。這三個系統的總體動態平衡是行政系統健全的標誌，它們的協調運行表現為行政系統的功能。
行政系統的客觀結構是行政系統、行政組織、行政機構、行政人員資源等物質客觀要素之間關系的存在和運行方式，是行政系統的客觀形態。從廣義上講，客觀物質環境因素也是其客觀結構的要素。
被申請人補充2009-06-19 17:02
因為客觀物質環境影響或制約著行政系統的客觀結構，所以行政系統的選擇、組織的設置、機構的設置、人員的地位都在很大程度上取決於行政系統的客觀物質環境。在對行政系統客觀結構體系的研究中，形成了行政人員、行政組織、行政機構和公務員制度的理論，它包含了相應的行政系統運行的物質、財政保障條件和方法。
行政系統的主觀結構是指由行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法等主觀要素構成的各種關系的總和，是行政系統的主觀形態。廣義上還應包括占主導地位的政治觀念、意識形態、文化心理結構等因素。行政權力當然是壹種客觀力量，但本質上是對行政對象的主觀認定。因此，它以組織權威的形式出現。行政法律和政策是客觀社會關系的反映，是統治意誌及其觀念的形式化。行政管理方法是對行政管理客觀規律的認識和前人經驗的凝結。與客觀結構系統相比，行政系統的主觀結構系統具有整個系統的相對靈活性和可變性。由於與具體行政關系和行政行為的關系更加密切，行政關系和行政行為的地位會在行政主體結構體系中不斷得到反映。壹般情況下，主觀行政結構體系在保持自身基本不變的前提下調整行政關系和行政行為。然而，不斷變化的現實社會生活總是對既定的行政關系和行為提出挑戰，要求它們通過不斷的變化來適應現實社會生活的需要。當這種變化達到壹定程度時，就會提出改變行政系統主體結構的要求。因此，行政主體結構系統具有積極主動的不穩定結構，行政系統的變化和發展總是首先表現為其主體結構系統的變化。當然，行政體制的變化往往直接表現為國家統治階級為適應社會生活和經濟結構的要求而采取的自覺行動。因此，通過對行政系統主體結構系統的研究，可以準確把握行政系統內外功能的實現，更好地認識和處理行政與其政治文化生態的關系，了解行政改革和發展的動力，為行政改革做出切實可行的方案設計。
行政制度的價值結構主要是指由行政意誌、行政義務、行政責任、行政人格等行政組織、行政人員或公務員的基本要素構成的，深藏於行政制度的客觀結構系統和主觀結構系統中的調整系統。因為這些因素隱藏在各種行政關系和行政行為中，並始終發揮著重要的調節作用。發現行政系統的價值結構體系並對其進行深入研究，可以為行政倫理建設和充分調動行政系統中人的積極性找到壹條現實的出路。
既然行政學是研究政府管理國家和社會事務的科學，那麽在這個前提下，行政制度的研究就服從於效率和公平的目標。如果行政學僅僅停留在對行政系統的主客觀結構的把握上，那麽它必然屬於效率中心主義的範疇。然而，壹旦行政當局試圖在行政系統的客觀和主觀結構背後找到其價值結構，它就會將其效率目標與公平目標有機地結合起來。因此，對行政制度的價值結構進行研究，並將研究成果應用於行政制度的設計，將更好地解決公平與效率的矛盾，從而將人類行政管理的發展推向壹個新的歷史階段。
參考
威爾遜。行政管理研究[A]。彭和平。外國行政理論選編[C]。北京:中央黨校出版社，1997。
[2]古德諾。政治與行政[M]。北京:華夏出版社。
我的回答可以嗎？能拿就拿吧，謝謝。