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1.中國旅遊法制建設取得了很大進展，依法管理旅遊的格局基本形成。
旅遊業是壹個依賴性強、關聯度高的行業，其健康發展必須有法制保障。改革開放以來，迅速崛起的旅遊業法制建設經歷了從無到有、加速建立、逐步加強的過程。特別是“九五”以後，隨著旅遊業的快速發展，旅遊法制建設也日新月異，推動中國躋身世界旅遊大國行列。壹是旅遊法制建設步伐日益加快。起初，中國的旅遊法制建設主要表現在行政手段管理上。隨著國家法制建設的整體推進和旅遊業的加快發展，旅遊業的發展和管理加速步入法制化軌道，依法管理旅遊業的工作格局基本形成。主要表現在:
1.從計劃經濟向市場經濟過渡。
“八五”期間，旅遊法律規範的許多內容都與旅遊企業的經營直接相關，如旅遊價格、外匯、旅遊商品生產、外匯牌價結算、廁所收費、門票價格等。，這反映了計劃經濟體制的特點。“九五”以來，這些項目大部分下放給了旅遊企業，立法規範的內容逐步轉向管理市場準入、市場秩序和經營規則，體現了旅遊行政管理職能的逐步轉變。
2.從單壹內容向綜合方面過渡。“八五”期間，旅遊立法的內容壹般比較簡單，大多規定了某些事項，如旅行社的質量管理、旅遊簽證的註意事項、顧客服務的基本標準、旅遊投訴的規定、旅遊發展基金的征收、旅遊商品定點生產企業的審批、旅遊安全事故的報告和處理程序等。這反映了旅遊立法的逐步建立。“九五”以後，旅遊立法規範的內容明顯趨於全面，涉及某壹方面的法律法規明顯增多，如旅行社管理、導遊管理、境外旅遊管理等。以出國旅遊為例，之前出臺了很多規範性文件，後來被1997的部門規章和2002年的行政法規所取代。
3.規範的範圍逐漸從傳統領域轉向新興領域。“八五”期間，旅遊立法基本以旅遊接待和管理為主，相對集中於旅行社和涉外飯店，即旅遊業發展之初以來的傳統產業範圍；“九五”後，隨著旅遊業規模的迅速擴大，“大旅遊”從概念變為現實，旅遊立法也拓寬了領域，如合資旅行社、內河遊船星級評定、旅遊漂流管理、旅遊標準化管理、旅遊規劃管理、旅遊統計管理、優秀旅遊城市創建等。
4.加快從行政手段向法制化轉變。“八五”期間，大多數旅遊規範性文件都是以規範性文件的形式發布的，即使是國務院發布或批準的。據不完全統計，這裏發布的旅遊法規和規範性文件多達45個，其中相當壹部分是以通知的形式發布的。九五以後，隨著立法法的實施，旅遊法制化加速步入正軌，這裏出臺的規範性文件數量減少了50%左右，而出臺了《旅行社管理條例》和《導遊人員管理條例》兩部行政法規。“十五”以來，修訂了1件行政法規(旅行社管理條例)，頒布了1件行政法規(中國公民出國旅遊管理辦法)和5件部門規章，旅遊業的立法規範和法律效力明顯提高。
第二，壹些領域的旅遊法律制度逐漸成為壹種制度。旅遊業還沒有壹部綜合性的旅遊法，但近年來，壹些領域的旅遊法律制度取得了很大的成就，初步形成了以旅行社業為核心的旅遊法律體系。
1.旅行社行業的旅遊法制建設日趨完善。旅行社被稱為旅遊業的領導者。隨著旅遊業的快速發展，旅行社的數量迅速增加，從1996年中國的4252家增加到2006年的10532家。為了及時加強對旅行社市場的管理，國務院於6月1996+10月15發布了第壹部旅遊業行政法規——《旅行社管理條例》。為貫徹落實《條例》，國家旅遊局制定了《旅行社管理條例實施細則》，並陸續出臺了壹些部門規章和規範性文件，如《旅行社質量保證金暫行規定》、《旅行社責任保險規定》、《旅行社經理資格認證管理規定》、《關於加強旅行社審批登記管理的通知》、《關於加強和規範旅行社門市部管理的通知》等。，從而形成了以旅行社為核心的比較完整的法律。入世後，為及時適應新形勢的變化，迅速修訂了《旅行社管理條例》，增加了“外商投資旅行社”的內容，使條例包括了對各類旅行社的管理。
2.導遊管理有法可依。導遊是旅遊活動的具體組織者和服務者，與旅遊消費和接待服務質量密切相關。中國有654.38+0.5萬導遊，還有大量季節性臨時導遊。1999 65438年5月4日，國務院發布《導遊人員管理條例》，這是旅遊行業的第二部行政法規，明確了導遊人員資格考試制度、導遊證制度、導遊人員分類定級、導遊人員的職責和處罰，為建立壹支政治、業務素質過硬的導遊隊伍提供了法律保障。為落實規定，國家旅遊局於2006年8月1999發布了《導遊證管理辦法》，於2006年2月165438發布了《導遊人員管理實施辦法》，增加了導遊人員分級管理、註冊制度、記分管理、年審管理等規定，加強了導遊人員的日常管理。
3.出境旅遊管理逐步進入法制化軌道。為了加強對出境旅遊的管理，1997年7月1日，經國務院批準，頒布了《中國公民自費出國旅遊管理暫行辦法》。經過五年的發展，我國出境旅遊已達1.21.33萬人次，因私出境旅遊增長明顯加快。為適應新形勢的發展變化，國務院決定於2002年7月1日實施《中國公民出國旅遊管理辦法》，這是旅遊業的第三部行政法規，在管理手段上向法制化邁出了壹大步。根據新的管理辦法，出境遊團隊由67個擴大到528個；隨後，《中國公民出國旅遊服務規範》出臺；10 10月28日，國家旅遊局發布《出境旅遊領隊管理辦法》，使出境旅遊管理更加有法可依、有章可循。
3.地方旅遊法制建設取得重大突破，是全國旅遊法制建設的重要組成部分。“九五”以來，旅遊業作為國民經濟新的增長點迅速成長，地方旅遊法制建設的步伐也緊隨其後。
1.各省市旅遊立法的起點比較高。
“八五”期間，全國旅遊立法主要以規範性文件為主，大部分省市以政府名義制定旅遊條例。據統計，僅加快旅遊業發展的省份就有18個，綜合治理的省份有2個。“九五”期間，除10個省出臺政府規章外，還有21個省、7個計劃單列市和副省級市出臺了省級人大頒布的地方旅遊條例(旅遊管理條例)。
2.大部分省市都制定了旅遊條例。6月22日，1995，海南省第壹屆人民代表大會常務委員會批準《海南省旅遊管理條例》，成為我國第壹部旅遊地方性法規。此後，各省加快了旅遊立法的步伐。截至2002年6月上旬165438+10月，除吉林、青海、天津、上海外，已有27個省份制定了旅遊條例，占全國省份總數的87%(臺灣省除外)；廈門、青島、深圳發布了該規定，占全國城市總數的60%。此外，武漢、哈爾濱、鄭州、廣州、大同、成都也已上報省人大批準，並出臺了《旅遊條例》。
3.旅遊立法符合當地旅遊業發展的需要。各省市除了制定綜合性的政府規章和地方性法規外，還出臺了許多有針對性的規定和規範性文件，內容涉及旅遊安全、設立分支機構、旅遊度假村、旅遊商品生產、旅遊企業所得稅返還、旅遊景區專項資金征收、單項服務、專項旅遊項目、景區解說等。目前，為與WTO規則接軌，各地都在加緊修訂地方旅遊法規。海南、廣西等6個省市基本完成修訂，北京、山東、內蒙古、湖北、陜西、雲南等10個省區市將修訂工作列入計劃。相信這將對中國加入WTO後旅遊業的加速發展起到重要的推動作用。
四。“八五”以來，隨著我國法制建設進程的加快和旅遊市場的迅速擴大，加強旅遊執法被提上了重要的工作日程。特別是“九五”以後，隨著旅遊部門管理職能的轉變，旅遊執法的實踐大大增加，旅遊執法水平也有了明顯進步。
1.旅遊行政執法隊伍不斷壯大。“九五”後，根據旅遊業發展的需要，國家旅遊局設立了旅遊質量監督監察處(簡稱“質監所”)，負責受理旅遊投訴。此後，全國逐步建立了國家、省、旅遊城市三級質量監督網絡，從業人員近千人。其中四川質監所為行政機構，陜西、雲南、青海、寧夏四省質監所、行署合並執法。12城市成立了旅遊執法(檢查監督)大隊，其他100質監所部分被賦予壹定的行政管理職能，成為旅遊行業管理的重要補充和旅遊行政執法的重要力量。
2.日常旅遊執法數量有所增加。受理旅遊投訴，對旅行社業務進行年檢，是旅遊執法的日常性、經常性內容。據統計，2001年，全國各級質監所共受理旅遊投訴6966件(僅統計29個省區市)，正式受理5738件，結案5417件，結案率94%。2006年5438+0旅行社業務年檢中，1142家旅行社被暫停通過年檢，分別受到限期整改、警告、通報批評、限期整改和停業整頓的處罰，占參檢人員的10.85%；293家公司年檢不合格，被註銷、吊銷營業執照或主動停業，占總數的2.79%。
3.專項旅遊執法活動取得明顯成效。“九五”以來，整頓旅遊市場秩序壹直是工作的重點。1995年底至1996年底，打擊無證超範圍經營，查處旅遊市場違法行為4093起；2000年下半年至2001年第壹季度，集中整治出境遊市場，重點查處旅行社承包、“黑社”、超範圍經營、零負團費、虛假廣告等行為。2002年上半年以來，在旅遊市場開展的打擊假冒偽劣和非法出版物專項整治行動中，共出動檢查人員2.6萬人次，導遊9萬人次，現場檢查率達60%。處罰違法導遊1700人，查處了壹大批違法經營者，打擊了旅遊市場欺行霸市、強買強賣、欺客宰客等行為，旅遊市場秩序和環境明顯好轉。
此外，各級人大每年開展的旅遊執法專項檢查，督促和促進了旅遊行政執法的深入開展；旅遊行政執法引發的壹些行政復議和行政訴訟案件，督促旅遊執法人員進壹步學習、理解和運用法律；各地舉辦的各種形式的旅遊執法培訓班也為提高旅遊行政執法水平發揮了應有的作用。
當然，由於旅遊業的快速發展，現行旅遊法律法規的壹些內容難以跟上旅遊業快速發展的現實，國家還沒有頒布旅遊法。因此，中國旅遊法制建設還有大量的工作要做，需要全行業的不懈努力和探索。
2.論我國旅遊立法的滯後及其完善。
健全的旅遊立法是開發旅遊資源、建立和良性發展旅遊業的法律前提和保障。加快旅遊立法是培育和規範旅遊市場秩序，迎接和融入中國加入世界貿易組織的客觀需要。這也是建立中國旅遊法律體系的重要內容和步驟。在許多旅遊業發達、法制完善的國家，旅遊法已經形成了比較完整的體系，成為國家法律體系的重要組成部分。雖然我國已經建立了以憲法為基礎、以部門法為重點的社會主義市場經濟基本法律框架體系，但是從部門法的角度來看，我國的旅遊法仍然存在嚴重的滯後性。這種滯後給旅遊業的發展帶來了不利影響，甚至壹些企業為了賺錢，打著開發旅遊資源的幌子，搞出破壞環境、浪費資源的項目，擾亂了旅遊市場，侵害了旅遊者的合法權益，使我國旅遊業的可持續發展和旅遊環境的建立面臨嚴峻挑戰。這種滯後主要表現在:
第壹，旅遊基本法和單獨的旅遊法之間有差距。旅遊基本法屬於我國旅遊法律體系中的“憲法”，是各級各類旅遊立法的淵源和依據。旅遊基本法的地位和作用不僅對旅遊法律體系的建立和發展具有重要意義，而且對我國旅遊業的整體發展具有規範和指導意義。但是，自中華人民共和國成立以來，我們尚未制定壹部全面系統的基本法或壹部單獨的旅遊法。九屆全國人大以來，有意見建議國家把制定和頒布旅遊法作為當前旅遊業發展工作的重中之重，組織專門力量加快旅遊行業法制建設[1]。事實上，旅遊基本法的缺位使得整個中國旅遊法制建設處於“群龍無首”的狀態，也使得地方旅遊立法活動缺乏立法依據和遵循的原則。這種情況也是當前旅遊市場無序的重要原因之壹。
二是國家旅遊立法數量少，層次低，旅遊法律體系很不完備。改革開放後，我國非常重視法制建設，但至今沒有專門調整旅遊關系的法律。國務院頒布的規範旅遊關系的行政法規只有3部[2]，國家旅遊局頒布的旅遊法規只有6部。總的來說，現行法律法規沒有從根本上在立法層面規定國家發展旅遊業的原則和措施，也沒有有效地約束和調整旅遊業所涉及的各方面的關系。因此，在我國旅遊法律體系中，法律、行政法規和部門規章作為社會公共產品嚴重短缺，在立法層級中處於相對較低的位置。壹些行政法規和部門規章立法思路陳舊，內容簡單，缺乏可操作性。
三是地方旅遊立法零散，缺乏統壹協調。近年來，為了實現和保障旅遊業在地方產業中的支柱地位，壹些地方相繼頒布了地方旅遊法規。但是，由於各地市場經濟和旅遊業發展水平不同，這些地方旅遊法規的立法層次參差不齊，內容不壹，有的還與國家政策導向相抵觸。同時，由於其適用範圍僅限於行政區域，無法整合整個西部地區的旅遊資源，協調各地區的利益，實現跨省、跨區域的旅遊合作。
法理學原理告訴我們，法律的運行和作用不僅僅依賴於壹部法律或壹部地方立法，還需要壹系列不同類別、不同層次、結構合理有序的法律、法規和規章來成龍配套。
旅遊立法也應該是多層次、全方位的發展。加強和完善旅遊立法，首先要協調好兩個層面的立法關系。國家立法要先於地方立法，要能在宏觀上規範和指導地方立法；地方立法應與國家立法相協調，增加國家立法在地方壹級的適應性，完善國家立法的可操作性；要調動“兩級”立法的積極性，充分發揮國家立法和地方立法在規範、維護、引導旅遊資源開發和保護、建立旅遊產業、維護旅遊市場秩序、建立和運行旅遊監管體系等方面的功能和作用。
其次，要加快國家旅遊立法進程。國家立法涉及以下幾個層面的法律法規:壹是改善旅遊環境的法律。這類國家法律的重點是解決旅遊業發展的法律環境問題。涉及的主要法律有公司法、反不正當競爭法、價格法、保險法、食品衛生安全法等。這些法律在旅遊發展的宏觀環境中起著非常重要的作用。這些法律已經制定，現在需要逐步修改完善。二是加快制定旅遊法。旅遊法是規範旅遊業發展的綜合性實體法和部門法。同時，這部法律作為規範旅遊業的“憲法”，也應為單獨的旅遊法、國務院旅遊行政法規和地方性旅遊法規提供立法依據和指導。因此，旅遊法在旅遊法律體系的建立和發展中起著決定性的作用。根據NPC代表的建議，旅遊法的內容應側重於:“明確旅遊業在國民經濟和社會發展中的地位，確定國家旅遊業發展的原則和措施，建立合理開發、科學利用旅遊資源和保護環境的制度，規定旅遊者權益的保護”[3]。三是完善旅遊行政法。這是國務院制定頒布的旅遊行政法規，通常以“條例”的形式出現。國務院旅遊法規的內容壹般都是操作性的，制定的程序沒有制定旅遊法那麽復雜。目前主要有《旅行社管理條例》、《導遊人員管理條例》、《風景名勝區管理條例》。還有壹些與旅遊相關的行政法規，如稅收、出入境管理、客運損害賠償等。但是，這些行政法規並不是專門針對旅遊業的發展而頒布的，其適用具有壹定的局限性，有些還不協調，需要進壹步完善和修改。與其他部門法相比，旅遊行政法規的種類和數量遠遠不夠，不適合旅遊大國。盡快制定和頒布《旅遊資源開發與保護條例》、《旅客權益保護條例》、《旅遊飯店管理條例》、《旅遊安全條例》、《旅遊保險條例》等行政法規。四是做好部門規章配套工作。這是國家旅遊局單獨或會同國務院其他部門制定的調整特定旅遊關系的各種行業規範。部門規章近20部，包括國家旅遊局頒布的13。這些部門規章是目前我國旅遊業所遵循的規範，包括壹些具體的規定和技術標準，是調整全國旅遊工作的主要規範。此類旅遊法規需要進壹步清理、補充和修訂。
第三，地方立法的重點是制定和頒布旅遊地方性法規、旅遊資源保護條例、旅遊市場行為監管條例和旅遊者利益保護條例[4]，細化立法的針對性和可操作性，拓展地方旅遊立法的空間範圍；註意把政府頒布的比較成熟的行政法規及時變成穩定的地方性法規。這不僅可以完善地方立法，也可以為旅遊基本法的制定和頒布積累豐富的地方立法經驗。