城市土地管理系統研究
隨著城市化進程的推進和各地城市化的快速發展，城市中違法占地和用地現象日益增多，城市綜合管理行政執法面臨的問題日益顯現。相對集中行政處罰權最早出現在行政處罰法中。實施相對集中行政處罰權的目的是解決行政管理領域混亂的行政處罰行為，從而實現行政機構精簡和行政處罰執法法制化的目標。對於城市綜合管理執法中的相對集中行政處罰權，理論界和執法界缺乏關註和探討。本文以深圳經濟特區土地督察制度為例，以《深圳市土地督察條例》為樣本，從具體規定和機制建設兩個方面進行分析，以期發現土地違法行為行政處罰制度存在的問題，總結試點工作運行情況，尋找解決問題的辦法，探索更加完善的行政執法機制。
關鍵詞:土地管理綜合執法相對集中處罰權
作者簡介:易從，遼寧省高級人民法院壹級法官。
中國圖書館分類號:D922.3文獻識別碼:A篇號:1009-0592(2013)09-195-02。
壹，城市土地管理制度的現狀
有關土地違法行為行政處罰的法律法規主要集中在《土地管理法》和《行政訴訟法》中。《土地管理法》明確規定，對違反土地管理法律法規的行為進行監督檢查是土地執法部門的法定職責。該法第七章第七十三條至第八十四條列舉了土地執法部門對土地違法當事人采取的處罰措施，主要包括沒收違法所得、限期拆除、恢復土地原狀、罰款、責令退還。《行政訴訟法》第66條規定。公民、法人或者其他組織在法定期限內既不提起訴訟又不履行具體行政行為的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。？該法第六十五條第二款還規定了當事人提起行政訴訟的情形。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第壹審人民法院申請強制執行，或者依法強制執行。？
二。深圳經濟特區土地監察制度綜述
深圳作為經濟特區，在1992中被全國人大授予地方立法權，即深圳市人民代表大會及其聯合會可以根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省地方性法規相抵觸的前提下，制定地方性法規，報經省人大批準後實施。深圳市人大於1995年頒布實施了《深圳經濟特區規劃土地監察條例》，並於2001年和2005年進行了兩次修訂。
在《土地管理法》、《行政處罰法》、《城市規劃法》(現修訂為《城鄉規劃法》)等法律對土地違法案件的規定有待完善的前提下，在深圳作為經濟特區土地糾紛日益增多的背景下,《條例》對規範土地管理、推進城市化進程、促進深圳經濟社會快速發展發揮了巨大作用。
這壹規定歷史性地開創了城市管理綜合執法部門開展土地規劃監管的先河。在深圳，規劃執法或行政處罰權集中在城市管理綜合執法部門，規劃管理部門不再擁有或承擔相關行政執法權。綜合執法權或相對集中行政處罰權現已成為壹項法律制度，在我國大中城市的城市管理領域廣泛存在和廣泛運用。這壹制度的創設，明確了責任主體，明確了權力劃分，提高了執行效率，對遏制土地違法行為發揮了積極作用。
《條例》規定了規劃土地監察的職責和權限。提出了監督員的資格要求，明確了城市管理綜合執法部門的職責。詳細規定了執法機關立案、查處土地違法案件的流程。第四章規定了強制措施和執行程序，確保行政處罰落到實處並取得成效，有效打擊土地違法行為，保護土地資源。
然而，隨著各項事業改革的深入，近年來，深圳查處違法用地和違法建設面臨的形勢十分嚴峻，暴力抗法事件頻發。條例中的執法措施不夠嚴格，亟待創新執法手段，加大法律責任。同時，國家行政強制法實施以來，對土地規劃監督執法提出了新的要求。對違法建設過程中的查封、扣押、強拆等行政強制行為的查處，需要按照法定的方式和程序實施。
三，城市土地管理綜合執法體制的困境
為響應精簡行政機構、行政處罰執法法制化的要求，2005年2月25日，深圳市對原《深圳經濟特區規劃土地監察條例》進行了修訂，實行綜合行政執法。該條例明確規定:規劃和土地管理部門分別負責規劃和土地監察的指導和監督；城市管理綜合執法部門負責轄區內規劃用地的監管。？至此，深圳的規劃執法集中行政處罰權從規劃管理部門轉移到了城市管理綜合執法部門。根據立法法的相關規定，綜合執法或者相對集中行政處罰權通過這部土地督察條例作為地方性法規成為壹項法律制度，並逐漸被全國大中城市借鑒。
筆者認為，該條例的主要作用是有效整合相關權力，提高土地執法的行政效率，同時也起到了精簡機構的作用，避免了多個部門交叉重復處罰的情況。然而，這種綜合執法集中行政處罰權的制度創新在理論界壹直存在爭議。
理論層面
1.它違背了行政法理論中法定職權的基本原則。這種做法將行政處罰權賦予了土地管理綜合執法部門，由土地管理綜合執法部門以地方性法規的形式行使行政處罰權，造成了實務性法律規定(城市規劃法和城鄉規劃法)之間的沖突。根據《城市規劃法》的規定，行使土地管理或者土地規劃執法處罰權的合格行政主體是縣級以上地方人民政府，區級政府的行政規劃部門沒有相關職權，不具備相關執法主體資格，不能行使土地管理方面的行政許可權和行政處罰權。然而，在實踐中，壹些地方政府逾越了這壹明確規定。
2.它違背了行政法正當性中的法律優先原則。《行政處罰法》第十六條明確規定設立相對集中行政處罰權。國務院和地方政府無權設立相對集中處罰權，法律的位階高於其他法律和地方性法規。立法機關以外的其他機關超越法律規定，制定與法律相抵觸的法規，明顯違背行政法法律優先的基本原則。
3.它違反了法律統壹的原則。對於同壹違法行為，不同的部門法分別作出了規定。在舊的法律沒有被廢除的情況下，新的法律、法規和規範的制定很可能導致執法機關對相同或相似的違法行為作出截然不同的執法行為。這也是我國行政法理論界近年來壹直關註的自由裁量行為，必然導致法律規範適用的混亂，影響行政執法的法律統壹性。(二)現實困境
1.執法效率低下。除了理論問題，在實踐中，集中行政處罰權還面臨著影響執法效率的問題。以《深圳市土地監察條例》為例，條例明確規定規劃管理的行政處罰權集中在土地監督管理部門。但現實中，土地監督管理部門無力應對土地管理的專業性問題，執法人員現在只能邊學邊賣，抓耳撓腮。面對正常執法查處違章建築，我們不得不去規劃部門查詢該建築的審批手續是否完備；還肩負著為被執行人提供補救措施的咨詢義務，嚴重降低了行政執法效率。
2.執法很難。仍以規劃執法為例，由於相對集中行政處罰權的行政機關是專門從事集中處罰的專門人員，壹般不參與城市規劃的編制，對具體規劃項目的選址、論證、發證等也缺乏了解。對違法建設項目相關情況的不了解，直接導致其在執法過程中信心不足，缺乏說服力，在與當事人互動過程中處於被動局面，也直接影響了執法力度，給日常執法帶來很大困難。
四、城市土地違法行為相對集中處罰權的立法建議。
相對集中行政處罰權制度是在我國行政執法發展不完善的情況下進行的理論和實踐創新，在實踐中取得了壹定的成效。但是，隨著法治的不斷完善和發展，社會經濟的不斷發展，社會管理的需求越來越大。我們也發現，相對集中行政處罰權在理論和實踐中存在許多問題，需要我們進壹步關註和探討。當前，隨著城市管理綜合執法難度的加大，為避免管理缺位，仍需進壹步完善和調整相關制度，促進城市土地管理機制的進壹步完善。
第壹，嚴格執行職權法定原則。要進壹步細化違法行為，對違法建設進行全面梳理分析，明確各單位執法責任，針對不同行為由不同部門執法。在分類的基礎上，對只能相近的部門進行適當整合，對專業性不強的程序性行政執法流程進行適當集中。這樣既能進壹步提高行政執法效率，又便於各部門分工協作，最終實現？沒有死角，沒有空白？執法情況良好。
第二，個人和國家機關都要納入監管。近年來，壹些單位和個人嚴重違反規劃用地法律法規，但相關法律沒有明確規定機關對違法行為的處理，造成了？執法不平等？現象。因此，需要明確將特區內所有使用土地、進行建設的國家機關等單位和個人納入監管範圍，這體現了？法律面前人人平等？法律的法定原則將有利於查處和遏制少數國家機關在土地規劃方面的違法行為，提高執法的權威性，促進法治建設。
三要創新執法手段。在實際執法過程中，部分當事人拒絕承擔強制拆遷費。針對這種情況，條例應借鑒國內外城市的先進做法，創新執法措施，如增加關於？強制拆遷費用的保障措施？規定和提高罰款數額；鑒於當事人不履行行政處罰決定的情形，應當加重？書面通知有關行政機關暫停辦理涉及違法事項的行政許可、審批和登記？其他規定；針對規劃土地監管中遇到的暴力抗法和違法犯罪行為，應該增加？建立公安機關介入規劃土地監管的機制？規則。
第四，盡量避免與相關法律制度的沖突。根據《行政強制法》和《行政處罰法》的規定，需要對土地監察執法過程中常用的查封、扣押等行政強制措施和強制拆遷等行政強制，以及具體實施程序、相關費用、法定期限等進行梳理和規範。沒收非法所得、違法建築物和其他設施等行政處罰。是否有必要增加或修改它們？不得查封、扣押公民個人及其贍養人的生活必需品。,?查封、扣押產生的保管費用由行政機關承擔？,?違反行政強制法的期限規定第二十五條查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但延長期限不得超過30日？和其他規定。
第五，加大對違法建設等行為的處罰力度。從《深圳市土地督察條例》的實施情況來看，目前深圳很多違法建築都是逆風而建，應該在《條例》中加大對這種現象的處罰力度，提高《條例》第四十四條和第四十五條的罰款額度，將2萬元的上限提高到20萬元，從而有效震懾違法分子，遏制違法建設。
綜上所述，改革創新城市土地管理執法體制的必要性、緊迫性和適用性已經成為* * *學問。同時進壹步完善行政訴訟、行政復議等救濟制度。，依托城市管理綜合執法，從立法和執法兩個層面進行改革創新，有效規範執法行為，提高土地管理執法效率，從而減少和避免因執法不當造成的不良後果。
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