法律條款和解釋
已發布招標文件的澄清和修改是招標活動中常見的環節。《招標投標法》第二十三條明確規定，“招標人對已發出的招標文件進行必要的澄清或者修改的，應當在提交招標文件截止時間至少十五日前，以書面形式通知所有招標文件收受人，該澄清或者修改的內容為招標文件的組成部分。”《招標投標法實施條例》第二十條細化了相關規定，“招標人可以對已經發出的資格預審文件或者招標文件作必要的澄清或者修改。如果澄清或修改可能影響資格預審申請文件或招標文件的編制，招標人應在提交資格預審申請文件截止時間至少3天前或投標截止時間至少15天前以書面形式通知所有已獲得資格預審文件或招標文件的潛在投標人；不足3天或者15天的，招標人應當相應順延提交資格預審申請文件或者投標文件的截止時間。”
壹是相關法律法規明確賦予招標人對已發出文件的澄清和修改權，即招標人有權在資格審查或開標前對文件進行澄清和修改；二是明確澄清和修改的效力，即澄清和修改的內容是招標文件的組成部分，與招標文件具有同等效力，是評標活動的基礎；第三，根據發出文件的不同性質，對資格預審文件和招標文件的澄清和修改時間作了不同的約定，特別指出了潛在投標人準備時間不足時，相應的截止時間應相應延長的要求。
(2)重要性、必要性和原因分析
之所以需要對招標文件進行澄清和修改，主要是因為招標文件的質量不可能“壹次到位”。尤其是壹些復雜的招標項目，招標文件包括招標項目的技術要求、投標人資格審查標準、投標報價要求和評標標準、擬簽訂合同的主要條款等等。在編制招標文件的過程中，容易出現不壹致、含糊不清甚至遺漏的情況。特別是在實質性要求和條件存在此類缺陷的情況下，容易造成歧義和後續的開標評標糾紛。因此，在《招標投標法》(2017修訂)、《招標投標法實施條例》(2019修訂)中，已經強調了“必要的澄清或者修改”。澄清和修改的必要性可以理解為:如果不進行澄清和修改，潛在投標人將不能正確理解和準確解釋招標文件的實質性要求和條件，甚至直接影響招標和評標委員會的評標。
招標文件的澄清和修改壹般由招標人/招標代理機構發布，但澄清和修改的需求主要來自招標人和潛在投標人。壹種是招標人對招標文件的“主動澄清和修改”，即招標文件發出後，招標人通過自查發現文件存在質量問題，招標人主動提出補充說明和修改的要求，從而進壹步完善招標文件。二是潛在投標人的“被動澄清和修改”，即潛在投標人收到招標文件後，在編制招標文件過程中，基於自身投標響應的準備，向招標人/招標代理機構提出對招標文件的澄清和修改要求。目前，“被動澄清和修改”是招投標活動實踐中常見的情況。
二、招標文件澄清和修改實踐中存在的問題
(壹)不重視澄清和修改
與對外發布招標文件不同，招標人/招標代理機構往往對招標文件的澄清和修改不夠重視。第壹，他不善於利用澄清和修改來完善招標文件，認為招標文件壹旦發出，就可以等待開標。特別是在招標文件存在缺陷和問題的情況下，如果不及時通過澄清和修改的方式進行整改，很容易導致招標失敗。二是招標文件的澄清和修改比較隨意，提出的澄清和修改要求都是“逢改必改”，沒有認真評估，盲目澄清和修改。壹方面可能導致招標文件的描述偏離采購需求的初衷，影響招標采購的嚴肅性；另壹方面，不必要的澄清和修改可能導致投標人準備投標文件的時間不足，從而延誤開標時間和整體招標采購進度。
(二)澄清和修改程序缺乏合規性
首先，澄清和修改通知沒有統壹發送給所有潛在投標人。特別是在委托招標的情況下，招標人可能會單獨對某些潛在投標人提出的澄清和修改要求作出響應。澄清和修改通知及回復內容未由招標機構統壹發送給所有潛在投標人，潛在投標人收到的澄清和修改內容不壹致，容易引發後續糾紛。
二是以未在規定時間內發出澄清和修改意見，或者相關澄清和修改意見會影響潛在投標人的投標準備為由，未延長提交投標文件的截止時間。實踐中，壹些澄清和修改通知往往發布較晚(臨近投標截止時間)，無法滿足至少在投標截止時間前15天發布的要求。當相關澄清和修改可能影響投標人的投標準備，且相應的開標時間未被推遲時，容易引起後續的異議和投訴。
第三，沒有書面通知澄清和修改。存在招標人/招標代理機構通過電話等口頭方式對招標文件進行澄清和修改，不符合相關法律法規要求的情況。
(3)澄清和修改內容把關不嚴。
招標文件的澄清和修改應起到發現和填補招標文件中的空白，進壹步完善解釋的作用。但在實踐中，負責澄清和修改的人員往往對招標文件缺乏整體的、全面的理解，特別是對於復雜的招標項目，某些招標要求和條件的修改會伴隨著各種內容的調整。相關內容壹旦沒有充分考慮並及時調整，就會出現“修改多錯多”“澄清多混亂”的情況，從而導致招標文件。此外，部分投標人/招標代理機構對澄清和修改內容把關不嚴，在發出澄清和修改通知時，會披露需要澄清和修改的潛在投標人的姓名信息，違反了“投標人應當對潛在投標人信息保密”的法律規定。
三是加強招標文件的澄清和修改管理
(1)提前充分評估，審慎處理，高度重視澄清和修改。
法律賦予招標人對發出的招標文件進行澄清和修改的權利。開標前，招標人應充分利用這壹機會檢查和完善招標文件，特別是招標文件中的實質性要求和條件，以彌補前期招標文件編制中的疏漏和不足。作為招標人/招標代理機構，首先應主動對已發出的招標文件進行自查，檢查是否存在影響招標文件質量的缺陷和問題，並抓住開標前的最後機會對重大遺漏和不足進行修正；二是充分“借力”，重視投標人對招標文件澄清和修改要求的反饋。
無論主動還是被動的澄清和修改，都要避免武斷的態度和行為。當招標人/招標代理機構面對招標文件的澄清和修改要求時，應首先考慮以下四個問題並作出判斷:壹、為什麽要進行澄清和修改(充分理解提出澄清和修改要求的動機)？第二，是否需要澄清和修改(確認澄清和修改的必要性)？三是如何澄清和修改以及這個環節的目的(是補充、刪除、解釋，還是修改、替換？相關描述是否能使潛在投標人準確理解字面意思)？第四是澄清和修改可能產生的後果(是否會有新的澄清需求和連帶問題)？
潛在投標人提出的澄清和修改要求(即“被動澄清和修改”)應引起招標人/招標機構的高度重視，並應逐項進行評估和謹慎處理。實踐中，壹些潛在投標人會根據自己的產品特點和報價方案，提出更有利於評價自己產品或方案的修改要求。如果能在第壹時間搞清楚澄清和修改的動機，結合招標采購項目的背景和招標文件的實際質量，就能判斷是否需要澄清和修改。如果招標文件的要求、條件和評審標準已經準確地反映了采購要求，並且描述清楚、完整和無歧視，招標人/招標機構可以選擇保持原招標文件的內容不變。
(二)註重細節，講究方法，加強程序合規管理。
招標人/招標代理機構應加強澄清和修改的程序合規性管理，在澄清和修改通知的分發範圍、發布時間、通知載體等細節上應符合法律規定。
首先，有必要確保向所有潛在投標人發送澄清和修訂通知。如果是自行招標，建議指定負責澄清和修改回復的負責人，由負責人負責統壹對外回復；委托招標代理機構組織招標的，招標代理機構項目經理應當收集、整理澄清和修改答疑，統壹對外發布。招標文件的澄清和修改通知應確保發送範圍能覆蓋所有潛在投標人。考慮添加通知回執，以確認潛在投標人及時收到通知。
二是註意通知的澄清和修改時間，必要時按照法律法規辦理延期開標手續。如果澄清和修改通知在投標截止時間前不到15天發出，應特別註意澄清和修改的相關內容是否會影響潛在投標人編制投標文件。在日常采購中，對於依法必須進行招標的項目，從發出招標文件到投標截止時間壹般為20天。對於依法不必進行招標的項目，潛在投標人的投標準備時間較短，因此發出澄清和修改通知的時間往往達不到“投標截止時間至少在15天之前”的要求。可以考慮要求潛在投標人回執回復，即在澄清和修改通知發出後，要求每個潛在投標人書面確認相關澄清和修改對其投標文件編制的影響。投標人反饋投標文件準備情況的時間確實不足的，將依法順延開標時間；如果所有潛在投標人都能以書面反饋按時參加投標，則意味著相關澄清和修改不會影響招標文件的編制，項目可以按計劃開標。這樣既可以避免後續招標程序中可能發起的異議投訴風險，又可以為招標采購贏得時間，避免澄清和修改帶來的工程延期風險。
三是確保澄清和修改通知以書面形式發出。實踐中，特別是在“被動澄清和修改”的情況下，存在招標人/招標代理機構通過電話或其他口頭方式與投標人溝通的情況。對於需要澄清和修改的內容，壹定要堅持以書面形式給所有潛在投標人壹個統壹的答案，留下足夠的痕跡，避免因答案不同帶來的合規風險。
(3)能力與責任並重，加強澄清和修改的審核。
做好招標文件的澄清和修改工作，要求招標從業人員具有較強的責任心，能夠從整體上全面把握和理解招標文件，具有較強的書面表達能力，對澄清和修改要求的來源和動機，澄清和修改的必要性和目的，以及澄清和修改通知發出後預期可能產生的後果做出準確的判斷。
在澄清和修改過程中，應考慮審查內容的必要性、準確性和合理性:
壹個是必要性，即回答“是否需要澄清和修改”的問題。招標文件的實質性要求和條件往往是評標過程中拒絕或加減分(價)的依據，因此如果實質性內容需要澄清和修改，應視為絕對必要，應予以高度重視。對於招標文件中的非實質性要求和條件，也可以在有足夠時間的情況下進行澄清和修改。招標人/招標代理機構應綜合考慮項目背景、采購要求、投標競爭力等因素，對是否需要澄清和修改做出總體判斷，做到心中有數。
二是準確性，即回答“如何準確回答”的問題。在有必要進行外部澄清和修改的前提下，對澄清和修改的內容進行逐字審查，從語義語境上判斷意思的表達是否準確清晰。應盡量避免模棱兩可、態度不明確的情況。回復文本應盡可能簡潔，以避免復雜化。建議從潛在投標人的角度出發，結合原招標文件通讀澄清和修改後的解答。首先要避免用詞和表達上的歧義，其次要檢查原招標文件的相關內容是否存在前後矛盾和不壹致的地方。對於澄清和補正的內容，應爭取在開標前壹次性向潛在投標人解釋清楚，避免引發新的問題，帶來新壹輪的澄清需求。
三是合理性，即回答“是否有充分的依據支持澄清和修改”的問題。基本澄清和修改有充分的理由和依據，更容易被潛在投標人接受。對“增刪”或“修改”的壹些澄清和修改，從個別潛在投標人的角度看，可能會被解釋為有針對性的“歧視性要求”，盡管總體上並無異常。因此，招標人/招標代理機構應能預測潛在投標人在收到澄清和修改通知後的反應，並確保澄清和修改內容“有根有據”。另外，要做好潛在投標人第二輪澄清要求的準備，避免陷入“壹問壹答”往復式的澄清和修改。
當然，如果開標前需要對潛在投標人的信息進行保密，招標人/招標代理機構應遵守法律法規的要求。澄清修改前，認真核對相關內容，嚴格審核把關。澄清和修改可以采取問答的形式，但在保證內容完整性的前提下，應當隱藏相關潛在投標人的名稱信息或者將問答轉換為陳述。
四。管理建議
雖然本文重點闡述了招標文件澄清和修改中的註意事項，但從加強內部管理、提高招標采購效率的角度出發，招標文件的質量應盡可能達標，即在發出時，應確保招標文件尤其是實質性要求和條件完全準確、無歧義。從內部管理上，筆者提出以下三點建議:
首先，檢查招標文件的澄清和修改。招標文件正式發出後，澄清和修改超過壹定次數，說明招標文件編制質量不高，招標文件編制仍有改進空間。通過考核可以提高投標文件編制人員的工作水平。
二、針對招標文件的澄清和修改，堅持招標人/招標機構業務主管負責制。負責編制招標文件的人員主要負責招標文件發出後的澄清和修改，以鞏固招標過程中對招標文件及澄清和修改全過程的質量控制責任。
第三，在招標文件的澄清和修改過程中，要加強內部溝通。尤其是復雜的采購項目，澄清和修改往往涉及技術、業務團隊、管理和執行。各方應及時共享信息，充分溝通，確保共同維護招標人的整體利益。