問題描述:
地方保護主義對法制建設的負面影響及對策
分析:
什麽是地方保護主義？
地方保護主義通過阻礙市場經濟的發展而幹擾司法公正，這壹問題已經引起了許多學者和黨和國家領導人的關註。很多學者稱之為市場經濟的“毒瘤”，所以不是司法公正的“毒瘤”！現在是時候研究壹下它的成因，下定決心把它斬斷。
雖然地方保護主義的表現形式多種多樣，地方保護主義產生的原因也千差萬別，但壹言以蔽之，無非三個方面:體制原因、人文原因、法制空白。本文從這三個方面入手，試圖找到矛盾的主要方面、關鍵因素和解決問題的基本方法。
壹、制度原因分析
壹個國家的通病，壹定和體制有關。許多學者在研究地方保護主義的原因時從制度入手是正確的。但由於體系本身包含諸多要素，很多研究者壹做具體分析就陷入壹壹列舉現象和排列的漩渦，很難得到關鍵。制度無非是主體對權力和利益進行分配和再分配所形成的基本格局。因此，分析我國現行體制下國家和地方兩級權力和利益分配的基本格局，不難找到地方保護主義的源頭。
第壹，利益機制失衡。
我們首先分析地方(部門)利益、整體(中央)利益和各方利益之間的關系。無論三者的利益如何分配，只要承認其存在的獨立性，就必然存在自保的問題。可見，問題不僅僅在於誰大誰小，誰多誰少，因為無論大小，只要是自己的壹塊，維護自己的合法權益都是合理的。我國憲法賦予地方人大根據本地區實際情況制定地方性法規的權力，從而確認了地方利益存在和維護的合理性。同樣，地方政府在既定的界限內，改變地區的落後面貌，改善當地居民的生活，擴大自己可支配的財力物力，也是合理合法的。問題就出在這個“擴展”上:具體利益能不能擴展？如果可以擴張，擴張的方式方法是否合法？這就是問題的癥結所在。顯然，以我國目前的法制水平來看，還無法系統準確地回答這個問題。
首先，我們對利益分配的認識還處於相當“粗放”的階段，即只關註區塊分配的數量和大小，試圖尋求大小之間的簡單比例關系，有的甚至試圖通過經驗來確定比例關系，這顯然過於簡單化。隨著社會經濟的不斷進步，利益和利益相關者的多元化和復雜化，遠遠不是簡單的比例關系所能解決的。往往是“壹收就死，壹放就亂”只根據大小來決定權力的收與放。放了就怕收，趕緊多賺錢，地方保護主義橫行；收割的時候準備放出來，壹面死氣沈沈，壹面悄悄留壹手，形成“上有政策，下有對策”的惡性循環。這種循環每發生壹次，地方保護主義就會增加壹分。
局部利益和整體利益之間必然存在比例關系，但這種比例關系必然是壹個動態平衡的過程，要靠經驗來解決維持什麽樣的狀態才合適。這裏追求的是壹種“適度狀態”，絕不是簡單的量的比例關系。顯然，我們仍然難以估計這種動態平衡的適度狀態，難以作出法律上的認定，這是地方主義泛濫的根源。
其次，我們沒有辦法界定地方利益的法律邊界，各種經濟杠桿的運用也不成熟。導致利益邊界不清，地方保護主義趁機吞噬國家利益，排斥其他地方合法利益的公平競爭。有時候，就連我們辛辛苦苦招商引資的外資也大打折扣，不惜破壞環境，掠奪資源來滿足當前的功利主義。準確把握壹定時期內局部利益的法律邊界，比按比例調節數量要復雜和“精細”得多。在壹個市場經濟不成熟，法制不完善的國家，這個問題不是那麽容易解決的，這就給了地方保護主義很大的空間。
再次，當三者利益發生矛盾時，我們並沒有壹套具體的操作方法來解決問題，只有壹些大的原則。本來，如果三方利益的動態平衡可以給出壹個法律認可的適度標準，有壹套規範來認定局部利益的邊界，那麽解決三方利益沖突只需要壹些原則。但因為沒有這種東西，所以三者的利益沖突是表面的，是有規律的。由於地方* *的雙重身份，它既是地方利益的代表，又是國家利益的代表，其解決矛盾的不合理傾向早已形成，它在模糊與混亂之間同化了這兩種利益。
最後，我們研究了作為地方保護主義對立面的當事人的合法利益。(1)地方保護主義必然以其他地方當事人的利益為侵蝕對象，否則不會形成地方保護主義，所以當事人的合法權益必然是地方保護主義的對抗因素。(2)地方保護主義主要是利用我國歷史上形成的地區勢力侵蝕其他地區的合法權益，當事人利益明顯處於地緣劣勢。(3)當各方利益對抗地方保護主義時，仍處於劣勢。地方保護主義有各種冠冕堂皇的理由，很容易被吞噬。(4)當事人的利益作為個人利益，從來沒有得到應有的重視。三方利益發生沖突時，往往是犧牲的對象。(5)由於當事人利益的不必要犧牲，司法無法保護當事人的合法利益成為當今社會的熱點問題。(6)對當事人合法權益的司法保護，其價值和意義不亞於對國家利益的保護——這種認識是法治國家的普遍認識，可惜在中國沒有引起足夠的重視！這樣，當當事人利益與地方保護主義發生對抗時，無法及時得到司法救濟，無形中助長了地方保護主義的惡性膨脹。
上述分析表明，由於國家基本經濟制度的重大改革，在社會向市場經濟深入發展的過程中，由於利益主體和利益目標的多元化，局部利益與整體利益的關系錯綜復雜，計劃經濟管理的簡單比例關系在市場規律的作用下轉變為目前的動態均衡關系，這種動態均衡的適度狀態並沒有從法律的角度得到承認。地方利益法律範圍的界定不是壹蹴而就的，遠未形成系統的、確定的規範。由於歷史上的區域權力和當地的身份優勢不受這些規範的約束，因此不可避免地會侵犯處於劣勢的其他地區和本地區的當事人的利益。這是地方保護主義的基本來源之壹。
第二，功能定位有偏差。
地方保護主義的本質是在利益驅動下，幹預經濟，幹預司法，濫用公權力謀取私利。這個本質暗示了兩個方面:壹是地方權力缺乏有效的約束機制，壹些應該剝離和廢除的權力仍然死死抓住不放。二是* * *權力行使方向出現偏差，利用行政權力追求局部利益、部門利益、小集團利益有時甚至是壹些領導幹部自身利益的現象很多。這是權力機制失衡的表現。從* * *的角度來說，是自身功能定位的偏差。在計劃經濟逐步向市場經濟轉變的過程中，國家首先弱化了高度集權，剝離了部分權力，賦予地方政府相對獨立、自由、寬松的自決權，實際上承認地方政府是相對獨立的利益主體。然而，國家集權和讓步造成的權力“真空”必須填補，而應該由地方政府剝奪和廢除的大部分權力仍然抓住不放。這就形成了擁有特權和巨額財富的“畸形巨人”不平等地參與市場經濟的“遊戲”(這就是“官商”的形象)，地方保護主義隨著“官商”的出現而泛濫。當市場經濟進壹步成熟，市場“遊戲規則”逐漸形成，迫使官商分離，問題並沒有得到根本解決，因為中央政府不能再走集權的老路，國家財產的管理和國家權力的行使需要分層次深化。地方政府可以從中獲利的權力杠桿並沒有被去除，可以獲利的國家資本仍然掌握在他們手中，這就迫使我們思考這樣壹個問題:地方政府的職能應該如何合理定位？這個問題包含了幾個需要明確的方面:第壹，適度的標準是什麽？是以中央政府易於控制和管理為標準，還是以適應和促進市場經濟發展為基礎？第二，地方* * *是市場的真正參與者，還是市場環境公平性的培育者、守護者、仲裁者？第三，作為地方行為的價值取向，對上級負責好還是對地方負責好？第四，地方政府應該行使哪些權力，如何依法行使？哪些權力被剝離和廢除？
地方人民法院和地方人民檢察院的職能定位也存在類似問題。壹方面，他們是國家權力的直接代表，與地方政府嚴格分離；另壹方面，它們主要服務於行政級別相對於自己的地理範圍，人、財、物的控制權掌握在同級地方政府手中。當兩種功能發生沖突時，應該用什麽原則來處理？人民法院和人民檢察院在行使國家權力時應該具有最高權威，但在人、財、物都無法調動的情況下，這種權威如何體現？
顯然，就我們目前的權力機制而言，我們還不滿足於回答上述問題。
首先，沒有系統成熟的權力機制來糾正地方功能定位的偏差。權力具有擴張性和侵蝕性，“沒有權力制約的權力是最大的惡”；舊的高度集中的權力被打破後，被填充的地方(部門)權力不受其他權力制約，導致權力濫用，地方保護主義盛行。其次，在權力配置機制上，我們不可避免地將檢察權、司法權和國家行政權按照地域和行政級別進行分解，沒有考慮到這兩種權力的高度獨立性和權威性。無意中削弱了最有力的法律監控手段。由於地方檢察權和司法權唯壹依賴的人、財、財產權屬於地方部門，地方保護主義者不主動接受法律監督，而是要求地方司法機關提供司法庇護，或鉆法律空子，或以有利於地方利益的方式解釋法律，或編造事實證據隱瞞真相，做地方保護主義能做的事。
綜上所述，在制度的兩大核心要素——利益和權力機制失衡畸形的情況下，滕給地方保護主義留下了巨大的生存和擴張空間。當無限的權力和無限的利益追求結合在壹起，地方保護主義就泛濫了。這是地方保護主義的基本根源。
第二，分析人為原因
地方保護主義既然起源於中國，就必然與中國文化有著千絲萬縷的聯系。中國文化的中庸之道及其巨大的親和力，尤其是地域認同和排外現象，是地方保護主義得以生存的人文環境。這種人文環境滋生地方保護主義的方式主要有三種:
第壹類:地域親和力直接滋生地方保護主義。地域親和的人文現象，源於動物為了生存而占據土地的自然現象。為了生存而占據土地的動物總是以各種方式劃定領地，比如撒糞便、在巖石或樹枝上留下皮毛和體味、在土地上留下爪印、為其他動物的入侵設置警示等。這已經是徹頭徹尾的地方保護主義。人類與其* * *形成地域親和力，已經演變成壹種人文現象。當領域內的利益與領域外的利益發生沖突時，領域內的人總是盡力維護領域內的利益。這是當前地方保護主義的普遍表現。
第二類:對中庸的無原則容忍和麻木，間接為地方保護主義提供了天然屏障。形成了老鼠過街人人喊打而不是真打的陰郁社會意識層面；不關妳的事，高高掛起；多壹事不如少壹事；妳不能把事情做得太好...這些都是傳統中庸之道應該否定和批判的內容。這種劣根性的傳統文化造就了壹種灰暗的社會意識，也就不用說明縱容了多少造假和坑人騙術的悲劇。壹些地方和執法部門對本地區存在的嚴重問題視而不見，喊打不打，縱容包庇，正是源於這種無原則的寬容和不道德的麻木。
上述的地域親和力和無原則的中庸之道結合在壹起，很容易滋生地方保護主義。如果沒有良性的利益機制來引導和制約，地方保護主義的滋生和泛濫是必然的。
第三類:傳統文化中“拯救世界”的意識倒逼地方保護主義。“為官壹任，造福壹方”是傳統救世思想在當今社會的典型體現。與那些魚肉百姓、漠視人命、以權謀私的人相比，這種說法確實體現了官員對自己負責的領域和事項的高度責任感。但從法治的角度來看，其片面性相當明顯。首先，它顛倒了“公仆”與“主人”的關系，以救世主的姿態掩蓋了人民當家作主在區域社會發展中的主力軍作用。其次，它將“利益”絕對化，不能反映增進社會福祉所需的所有手段。因為自詡為“利益”的救世主身份，任期內如果沒有明顯的“政績”，就意味著沒有當官的資本。因此采取急功近利的措施，出臺各種特殊政策吸引外資，甚至以犧牲國家利益為優惠條件；為了追求既得利益和眼前利益，不惜犧牲長遠利益甚至社會公序良俗，包庇縱容各種違法經濟行為...諸如此類；從壹方最初的善意到其對立面。
傳統文化的上述負面效應，首先是從人們的意識形態中發揮作用，並與已有既定人群(* * *官員)的文化素養相結合，形成他們對社會生活和自身職業的基本看法，從而內在地決定了他們行為好惡的基本方面。地方保護主義嚴重的地方，往往伴隨著領導幹部素質的普遍低下和思想意識的墮落，這是放松思想政治教育，任由傳統文化的消極影響和其他消極反動思想任意侵蝕的惡果。
三，法律制度差距分析
所謂法制缺失，我們主要講三個方面。
第壹，法制不是萬能的，它有自己天然的盲點，比如有爭議的事情沒有達成壹致就不能納入法制的方面，也是地方保護主義的溫床。比如，我國目前沒有法律法規對性用品的生產和銷售進行規範，這就為壹些地方制售假冒偽劣性用品甚至制售色情制品打開了方便之門，進而形成地方保護傘，打擊色情、非法競爭等執法行為。
第二，由於法治時間不長，立法和司法存在漏洞。我們之前分析過，局部利益和全局利益的動態平衡還沒有找到合適的狀態，局部利益和全局利益的邊界不清，導致中央和地方在事權、財權、財權等方面的邊界不清，沒有具體、明確、權威的法律來界定。這些都是法律制度的重大空白，也是地方保護主義被利用的地方。
第三，我國立法和司法機制存在問題。按照我國的壹般立法，法律草案在正式提交國家機關表決之前，壹般都是經過地方和部門的討論。從積極意義上說，這種討論和協商有利於提高立法質量，但其負面影響也不容忽視:由於立法涉及不同地方的不同利益分配，協調過程難度大，拖延時間長，容易摻雜壹些不合理的地方(部門)利益。特別是隨著* * * *的功能和轉型以及行政手段的弱化，通過立法爭取和維護自身利益的意識越來越強。立法是自己親手做的，為什麽不在立法過程中盡量塞自己的東西呢？這種對立法施加影響的方法是地方保護主義活動的壹種新形式。
法律制度的缺失不僅體現在立法上，而且在執法和司法的各個層面都存在很多問題。比如，地方各級人民法院的設置與各級行政機關的設置是壹壹對應的。不考慮人民法院的高度獨立性和權威性，不賦予各級人民法院對人財物和財產權利的獨立支配權，就無法從根本上解決長期以來人民法院無法獨立行使審判權的問題。
第四，解決問題的基本策略
通過以上三個基本方面的分析，我們認識到，地方保護主義之所以猖獗，其根本原因在於現行制度的兩個基本要素——利益和權力的畸形運行。舊的利益和權力機制被打破，但符合市場經濟運行要求的新的利益和權力機制尚未形成。其他因素，比如人文因素，是非觀念的弱化，社會意識的黑暗化，壹些領導幹部思想的墮落等等；例如，立法和司法存在許多漏洞，許多問題是現有法律無法解決的，等等。，都是權力機制和利益機制在不平衡狀態下畸形運行的不同結果。所以，只要抓住權力制衡和利益平衡這個核心問題，其他問題都會迎刃而解。
首先，我們應該建立壹個系統的規範體系，可以用來識別地方利益的合法性及其目標邊界。雖然這樣壹個系統很復雜，時間跨度也很長，但我們已經有了市場經濟的基本概念和可供分析的雛形。完全可以對局部利益的基本方面進行定性和定量的分析。關鍵是我們不是因為擔心經驗不足才下決心這麽做的。通過這種分析，壹般可以解決以下問題:(1)識別利益相關者的合法性；(2)識別利益存在的合法性；(3)識別獲取利益方式的合法性；(4)確定感興趣對象的法律界限。如果我們真的在大量調查研究的基礎上獲得了上述認定的基本方法，就可以從法律上判斷對局部利益的保護是否超過了必要的限度，是否應該采取措施加以防止。
其次，全面清理整頓國家權力和地方權力成為當務之急！深入發展的動力機制。整頓的核心是建立適合市場經濟深入發展的動力機制。即(1)列出* * *應該加強、削弱、剝離、廢除的權力並強制執行。該加強的行政權力決不能軟弱，該剝離取消的權力堅決剝離取消。(2)重新調整內部權力分配，建立行政權力的內部約束機制。(3)建立並公開行使權力的程序，以利於外部監督機制發揮作用。行政權的行使必須有其固定的程序，必須合理合法，堅決杜絕行政行為的隨意性和行政行為的暗箱操作。上述目標可以通過清理整頓各級* * *的權力來實現。如果壹個機關或者壹個* * *級別真的這麽做了，那濫用權力的地方保護主義的藏身之處是什麽？
第三，重新研究立法、司法、行政三者關系的高度獨立性。地方人民法院和地方人民檢察院的人、財、物權利都隸屬於地方* * *的體制似乎已經過時了。為了防止地方司法機構成為地方保護主義的工具，有效利用最後的、最有力的法律監督手段克服地方保護主義，必須賦予地方司法機構直接行使國家權力的權限，而依賴這種權限的人、財、物權利必須獨立於地方* * *的控制之外。
以上三項解決的是體制問題，是“硬件”。還必須有第四個“軟件”問題來解決意識形態。現代領導幹部越來越要求有較高的文化素養、清醒的法律觀念、鮮明的“公仆”思想和透徹的服務意識。要達到這種狀態，必須進行經常性的思想政治教育，讓先進的思想搶占意識形態的制高點，避免舊的文化意識的負面影響，避免思想在權利的非正常運行中退化——這壹項絕不能作為壹句空洞的口號寫在紙上，而應該作為壹項基本策略不斷地去抓。