地方行政機關垂直管理是否符合憲法？

現在很多地方行政機關都陸續實現了垂直管理，即人、財、物都由上級業務部門管理，不再受地方人大和同級政府管轄。根據我國憲法規定，地方各級人大是地方國家權力機關，壹些地方行政機關的垂直管理似乎在壹定程度上削弱了地方人大代表的憲法權力——安徽省宿州市橋區人大代表葛清廷主持垂直管理是違憲的。筆者認為，行政機關垂直管理是違憲的。首先，機構設置違憲。關於地方各級人民代表大會和地方各級國家行政機關的性質、地位和關系，憲法明確規定，壹切國家行政機關都要由全國人民代表大會產生，沒有例外。壹些地方行政機關的垂直管理，明顯削弱了憲法賦予地方人大作為權力機關設置國家行政機關的權利。同時，由於“監管單位”在工作關系上只對其上級行政機關負責，沒有向同級政府和人大報告工作、負責的義務，這也是違憲的。其次，人事任免不合法。《憲法》第九十六條和第壹百零四條規定:“縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。”在本級人民代表大會閉會期間，行使人民代表大會的部分職權，如“依照法律規定的權限決定國家工作人員的任免”。《地方組織法》第四十四條第十項規定:“根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、科長的任免。”“監管單位”的人事任免完全由其上級業務部門決定。這種做法不僅剝奪了同級政府首腦的提名權，也剝奪了同級人大常委會的任免權，違背了憲法和地方組織法的立法本意。毫無疑問，行政機關的垂直管理帶來很多危害。首先，它損害了憲法和法律的權威。兩者都是國家行政機關，但垂直管理的單位遊離於憲法和法律的規範和約束之外，使憲法規定的民主集中制和法制統壹的基本原則不能在垂直管理的單位得到正確貫徹。二是削弱權力機關的權力。據統計，目前垂直管理的行政機關約占地方行政機關的三分之壹，並有不斷增長的趨勢，削弱了憲法和法律賦予地方人大及其常委會行使權力的範圍。三是破壞政府機構的組成體系。根據《地方組織法》第五十六條第二款規定，縣級以上的地方各級人民政府由本級政府的首長(副職)和本級人民政府所屬工作部門的負責人組成。由於“監管單位”的主要負責人僅限於專門的管理系統，不參與同級政府，這直接割裂了地方組織法依據憲法精神確立的政府機構體系。對此，筆者建議，首先要理順關系。既然憲法和地方組織法已經明確規定，人大與行政機關的關系包括機構設置權、人事任免權和工作監督權，就應該不折不扣地執行憲法和法律。至於“監管單位”與同級政府的關系，如果在事權、財權等方面確實需要垂直管理，不妨參照地方組織法對審計部門的規定，實行“條塊化”雙重管理，既不違憲也不違法，還照顧了部分行政部門的特殊情況。其次，要修改完善法律。如果所有垂直行政部門的情況確實如此特殊，需要實現憲法制度或根本制度的改革和創新，那麽就需要認真考慮由全國人大通過法定程序修改憲法和地方組織法，對垂直行政部門的設置、管轄和人事任免作出明確的法律規定，從根本上消除壹些行政機關垂直管理帶來的弊端和危害。國家行政學院教授楊小軍表示，行政機關垂直管理並不違憲。在行政機關中實行垂直管理的部門越來越多，包括中央政府和省級以下的部門。人、錢、貨、權都是垂直的，其他的，錢、貨是垂直的但不是垂直的。行政機關的垂直管理是由過去的地方管理演變而來的。所以隨著這種演變的增多，有人提出了是否符合憲法的問題。筆者認為，地方行政機關垂直管理並不違反憲法規定。理由如下:第壹，根據憲法和地方組織法的規定，地方各級政府由全國人大產生，對全國人大負責並受全國人大監督。但是，地方各級政府的設置是由憲法和地方組織法直接規定的，不是由地方各級人大決定的。地方政府是同級人民代表大會的執行機關，因此直接受同級人民代表大會監督並對其負責。但是，地方政府的工作部門不是。根據憲法和地方組織法的規定，地方政府的工作部門是根據本級政府的需要設置的，不是由本級人民代表大會決定的。從這個原則上講，不是地方人大直接決定的，而是地方政府管轄範圍內的事情。應該說，工作部門的垂直或非垂直管理，不是地方人大的權限，而是地方政府和上壹級政府的同壹權限。第二，地方各級政府既是同級人大的執行機關，也是上級政府的下屬機關。地方政府的這種雙重身份表明，地方政府既要服從同級人大的決定，接受同級人大的監督，又要對上壹級國家行政機關負責並報告工作。因為地方政府是國務院統壹領導下的國家行政機關，都服從國務院。因此，地方政府並不完全“屬於”同級人大，也“屬於”上級政府。在這種雙重“隸屬”體制下，上級政府(如國務院)決定壹些政府部門實行垂直管理，地方政府要服從。在憲法設計的地方政府二元所有制下，如果上級政府決定改變地方政府部門的歸屬關系，不能說地方人大的憲法權力被削弱了。因為上級政府調整地方政府部門的歸屬關系，也是憲法賦予的權力。第三，從憲法規定來看，行政機關的“條”“塊”管理制度不是憲法本身直接規定的。根據憲法和地方組織法，地方政府對同級人大負責並受其監督，政府部門直接對政府負責。按照憲法的內容，實際上是政府確定工作部門，人大對政府已經確定的工作部門進行監督。值得註意的是，目前行政機關實行的垂直管理在兩個方面有待完善:壹是法制化程度有待加強。行政機關是依法行政的機關，其組織機構、職責權限由法律規定。調整行政機關的隸屬關系是行政職權關系的重大變化，應當以立法的形式，而不是作為行政機關的內部事務。第二，垂直管理關系雖然不違反憲法的任何規定，但由於將過多的地方政府部門移交給中央政府進行垂直管理，勢必會削弱地方政府的權威，間接影響地方人大的作用。贊成:垂直管理不違憲。姜才勛(重慶市人大代表):地方行政機關垂直管理是否符合法律規定，應當由國家法律和行政法規來確定。地方行政機關垂直管理是否違憲，很難直接或簡單回答。這是因為憲法第九十五條第二款規定:“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規定。”憲法沒有直接規定地方行政機關垂直管理，而是授權全國人大及其常委會制定法律作出具體規定。所以壹個部門的垂直管理，要根據地方組織法的規定來判斷。如果是以法律、行政法規為依據，就是合法的。否則就是違法或者違憲。比如，根據審計法，地方各級審計機關受同級人民政府的統壹領導，受上級審計機關的領導。這是雙重領導關系；《煙草專賣法》規定，省級煙草專賣行政主管部門受國務院煙草專賣行政主管部門和省級政府雙重領導，以國務院煙草專賣行政主管部門為主。這就是垂直管理關系。近年來，公安、質量技術監督、工商、國土等部門也實行了省以下垂直領導體制。是否符合地方組織法的規定，需要根據其垂直管理的基礎來判斷。如果只有規範性文件或者其他以國務院、會議紀要等為依據的文件，值得探討。李雲生(福建武夷山):在中國，行政機關上下級之間的管理壹直是分兩條線的，壹條是條塊管理，壹條是垂直管理。所謂監管是很多人的誤解，認為監管脫離了地方政府和地方人大的管理。從已經實現調控的機構來看，國稅、工商等調控部門比他們主政時做得更好。主要原因是這些部門避免了壹些地方人為因素的幹擾，在實施該規定後能夠更正確地行使行政權力。在這種情況下，地方人大的整體工作都做了，那麽從哪裏著手削弱地方人大的權力呢？陳昌烈(貴州平塘):部門實行“垂直”領導，是地方人大沒有發揮應有作用的結果，並不違反憲法。關於中央和地方的職權劃分，憲法規定:“中央和地方國家機關的職權劃分，遵循在中央的統壹領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。”“充分發揮地方的主動性和積極性”沒有別的標準。因此，取消壹些原本授予地方當局的權力並不違憲。反對:垂直管理違憲許(遼寧東港):筆者認為行政機關垂直管理是變相違憲，應該停止。原因有三:第壹，這些行政機關本來就是地方政府不可或缺的組成部分，這也是我國行政區劃“條塊分割”管理模式的基點。如果每個政府部門都因為有油水而成為上級爭奪的對象，必然導致基層地方政府名存實亡。第二，壹旦這些行政機關脫離了地方政府的管轄，其人、財、物就不再受地方控制，就會使地方人大對行政機關的選舉、任免的行政權限和立法監督因失去所指向的對象而處於尷尬的境地，從而使地方人大是地方國家權力機關的規定名存實亡。第三，已經或將要垂直管理的行政機關將由上級統壹管理，這必然使其短期計劃和長期計劃難以與地方政府的相應行動同步，甚至相互制約，對地方經濟發展不利。馬殿斌(重慶梁平):地方行政機關垂直管理與現行憲法精神背道而馳，削弱了人大的權力。首先，所謂垂直管理主要是對人事權和財權的垂直管理，也就是說地方人大失去了對這些地方行政機關的直接人事任免權。這是對地方行政機關“由地方人大產生”、“對地方人大負責”等憲法規定的壹種“蔑視”，是對地方人大權力的變相削弱。其次，實行垂直管理後，雖然地方人大(主要是縣級)仍然可以對這些機關進行監督(比如對壹段時間內的工作進行評議)，但由於失去了對這些地方行政機關行政首長的任免權，其監督力度難免較弱。最後，在當前的現實中，地方人大也應積極行使職能，對實行垂直管理的行政機關進行正常的工作監督，當發現嚴重違法違紀行為時，可以依法向上級人大提出建議，對上述行政機關的負責人采取組織措施。