美國。美國綠色支付的典型案例是紐約支付給哈德遜河上遊農民的項目。紐約的項目在凈水設施投資和年度運營方面節省了60億至80億美元(根據俄勒岡州波特蘭、緬因州波特蘭和華盛頓州西雅圖的估算,在流域保護方面每投入1美元,可節省7.5美元至200美元的自來水凈化和處理成本)。由於補償由水費承擔,市政府並沒有增加支出,市民也因為付的錢少(相比建凈水廠)而對優質水感到滿意。
在美國,環境信用市場健全發達,種類繁多,有水汙染物排放配額、用水配額(註:與水相關的環境信用配額只能在流域內交換)、碳氮排放配額、可再生能源配額、濕地補償配額、森林補償配額、物種保護配額、土地發展權配額等等。以開發商為例,占用土地需要購買保護區內同等面積的土地開發權。在土地開發之前,專家應評估項目的環境影響,並將項目對水系、生態和濕地的影響量化到配額中。開發商需要在市場上購買相應的環保信用額度,才能開發土地。如果開發強度高於土地規劃,則需要購買更多的土地發展權和環境信貸額度。為了方便交易,美國開發了壹些提供環境信用額度交易的系統,如環境銀行交易所。這種交易體系和銀行壹樣,不僅可以節省環境信用額度(由專家系統評估確定),還可以對生態修復和建設進行投融資,“產生”可交易的環境信用額度。
哥斯達黎加。從1995到2004年,哥斯達黎加國家森林基金* * *啟動了約9000萬美元的生態補償項目,保護的天然林面積達45萬hm2,約占國土面積的8%。據國家森林基金統計,哥斯達黎加的森林覆蓋率在1997年為21%,提高到42%,2000年提高到47%。在短短的十幾年時間裏,哥斯達黎加的森林覆蓋率提高了26%,舉世矚目。1995 ~ 2004年,中國有10%的農戶(約7000戶)加入了環境服務提供者的行列,接受了國家森林基金的支付。
歐盟。歐盟通過各種渠道積極向消費者推薦生態標簽產品和生產商,使“貼花產品”在歐盟市場迅速獲得消費者的關註和普及。根據2002年歐盟的調查結果,75%的歐盟消費者願意購買“貼花產品”。產品獲得生態標簽認證,可以塑造企業良好的社會形象,贏得消費者和社會的信任,提高產品的附加值。即使“貼花產品”的價格略高於常規產品,消費者仍然更喜歡綠色產品。目前,歐盟市場上“貼花紡織品”的價格比普通紡織品高出20% ~ 30%,但大多數歐盟消費者仍願意購買前者。
德國。現在,易北河的水質有了很大的改善,德國開始在三文魚已經滅絕多年的易北河投放魚苗,取得了可喜的成績。德國易北河的例子不僅說明建立生態補償機制是必要的,而且是可行的,特別是他們在國際上推動建立生態補償機制以達到* * *目的的做法,值得借鑒。我國幅員遼闊,流域跨度大,涉及多個行政區域和管理部門。在生態保護和補償過程中,存在地區和部門之間缺乏合作、工作目標不明確、補償資金分配不合理、補償標準低等諸多問題。在此,我們需要深入研究和分析德國易北河流域的生態補償機制,為我國水生態補償制度的建立和完善提供理論依據和實踐經驗。
澳大利亞。Mullay-Darling流域位於澳大利亞東部,大規模的森林采伐使得土壤鹽漬化越來越嚴重。為此,由600名灌溉農民組成的下遊食品和纖維協會與上遊的新南威爾士州林務局達成協議,支持植樹造林,作為壹項具有成本效益的戰略。根據流域上遊100hm2森林的蒸騰量,協會向國家林業局購買鹽貸,即下遊用水灌溉土地的農民向林業局繳納“蒸騰服務費”。現在按每1萬m3水17澳元的價格支付,或者按每公頃土地85澳元的價格補償,支付10年。利用這筆資金,林業局在上遊地區采取種植脫鹽植物、植樹或多年生深根植物等措施,有效地保護了水質,避免了鹽堿化。
二,國外水土保持生態補償的特點
國外水土保持生態補償的特點可以歸納為以下六個方面:
壹是在政府出臺的法律法規要求下,生態環境服務需求方推動建立生態環境服務付費機制。從實踐操作層面看,完善生態環境服務功能的需求是推動建立生態環境服務付費機制的根本動力,也是生態補償模式創新的動力和引入市場機制解決生態補償問題的基礎。而基於這種驅動力的補償行為,需要政府法律政策的規範和引導,需要政府的參與和協調。
二是生態環境服務付費機制的建立既有自下而上的模式(如厄瓜多爾),也有自上而下的模式(如哥斯達黎加);但大部分都是先小規模實施,再推廣。生態環境服務付費機制實踐模式的選擇,必須立足實際,結合具體問題的特點,因地制宜,順應時代,大膽創新,本著先試點後推廣的原則,通過小範圍的實踐試點逐步推廣,這是壹種科學的實踐思想和實踐。
第三,生態環境服務有多種支付機制,包括基金形式、壹對壹交易、政府代理運作和交易所形式。資金來源也是多元化的,來自政府、民間、企業、捐贈等等。推進生態環境服務付費機制實踐的關鍵在於補償形式的創新。補償形式的創新是補償標準測算和補償資金來源渠道設計的基礎和前提,市場機制的引入更有利於激發人們對補償形式創新的激情和動力。因此,在生態補償機制的建立和實施中,應更多地引入市場機制,鼓勵地方政府創新生態補償形式。
四是生態環境服務付費的成功案例,土地和森林產權結構清晰。這就是為什麽中美洲國家有許多為生態環境服務付費的案例的原因之壹。土地、森林等生態要素在特定區域內相對封閉、相對獨立,有利於明晰產權歸屬。清晰的產權結構是引入市場手段的前提,也有利於補償形式的選擇和補償標準的制定,在實踐中更容易操作和實施。
第五,生態環境服務付費機制更多的是壹種激勵機制(遵循受益者付費原則),對應的是懲罰機制(遵循汙染者付費原則)。生態環境服務付費機制是壹種多元利益協調機制,必須同時具備獎勵機制和懲罰機制。獎勵機制是通過利益補償,引導和鼓勵生態環境建設者的生態保護和建設行為按照既定的目標和方向前進。懲罰機制是對生態環境建設者不作為或不作為的壹種懲罰。兩種力量的結合才能保證生態補償目標的實現,所以壹個好的機制必須既有激勵又有懲罰。
第六,要解決的生態環境問題主要是森林植被減少造成的水量減少和非點源汙染造成的水質問題。從國外流域生態環境服務付費案例來看,流域的生態環境問題主要是水量減少和水質惡化,造成這壹問題的原因是上遊森林植被減少和上遊面源汙染。因此,解決流域生態環境問題主要是推進上遊水土保持生態補償,鼓勵上遊改善生態環境;下遊地區應樹立生態服務付費的理念和意識,積極與上遊地區協調協商,建立相應的生態補償機制,保證上遊地區生態環境的持續改善。
三、生態補償對我國水土保持的啟示
國外水土保持政策法律對我國水土保持生態補償制度的建立具有重要意義,主要表現在:
第壹,在建立我國流域水土保持生態補償制度時,首先要提高下遊地區(需求方)生態環境服務受益者的補償意識,讓下遊認識到生態破壞後的恢復成本往往會更高(如紐約);其次,引入更多的市場手段解決流域水土保持生態補償問題,政府制定相關法律和政策,在代表上下遊民眾利益的非政府組織的積極介入和協調下,水土保持生態補償制度能夠在大多數人心目中得到認同,有利於水土保持生態補償制度在實踐層面的落實。
第二,在建立水土保持生態補償制度時,要考慮生態建設區保持或轉化為良好生態環境的機會成本。這是壹個公平的制度安排。在建立水土保持生態補償制度時,我們應該考慮所有相關和矛盾的利益群體。要平衡各相關利益群體之間的矛盾,就必須公平公正地考慮他們各自的損失和收益,使這種補償機制具有可行性和可持續性。因此,對生態建設者的補償不僅要考慮維護和改善生態環境的成本,還要充分考慮因維護和改善生態環境而失去的發展機遇。這是壹個公平公正的補償機制。因此,水土保持生態補償應包括兩部分:壹是維持和改善水土資源生態服務功能的直接費用;二是為了維持和提高水土資源的生態服務功能而損失的開發機會成本。
再次,權屬清晰是水土保持生態補償制度得以長期持續的前提。國外生態補償的實踐證明,明晰產權結構是引入市場機制、創新生態補償手段實現生態環境保護和建設的有效途徑。同時,基於市場手段的利益平衡機制具有長期可持續性。因此,在我國水土保持生態補償的建立和實施過程中,應積極通過市場手段實現壹些權屬結構清晰、補償主客體易於確定的補償類型。
第四,積極鼓勵地方政府創新多種形式的水土保持生態補償,通過試點積累經驗,然後推廣擴大。有各種潛在的補償形式,其中壹些可能特別適合某壹河流流域或人類環境。特別值得政府投資鼓勵地方創新,開展水土保持生態補償試點項目。補償形式的多樣性是生態補償機制穩定持續發展的保障,有效的生態補償形式主要來源於實踐創新,具有強大的生命力。因此,政府應投入相應的資金,鼓勵地方政府積極從事生態補償形式的探索和創新,這將對生態補償的實際操作起到積極的推動作用。
第五,基於“誰汙染誰付費”原則的排汙收費政策可以很好地解決點源汙染,但難以應用於非點源汙染的控制,因此水土保持生態補償制度應著眼於非點源汙染的控制。非點源汙染面積大、範圍廣、持久性強,應成為水土保持生態環境補償的重點。在處理非點源汙染時,首先要考慮非點源汙染的原因,確定非點源汙染的類型,是點源汙染還是其他原因造成的。針對不同類型的非點源汙染,應采取不同的補償措施。對於點源汙染造成的面源汙染,責任主體容易認定和處理,但對於其他原因造成的面源汙染,則需要重點關註和研究。
六是在條件允許的情況下,借鑒歐美等發達國家的經驗,積極謀劃建立水土保持生態補償多元化創新產品虛擬交易市場(如環境信用額度交易體系、土壤銀行、各類配額交易等。),從而以市場化手段促成水土保持生態補償各類創新產品的交易,通過金融等多種渠道使該類產品的市場交易大眾化、網絡化,完善和滿足該類產品價值實現的功能和需求,利用市場手段,
第七,借鑒德國經驗,積極探索建立國際區域合作機制和國家間橫向轉移支付制度。中國幅員遼闊,國際河流眾多。建立國際區域合作機制不僅有利於中國水土保持工作的深入開展,也有利於促進水土保持在國際社會的發展,樹立良好的國際形象。其次,我國東中西部自然條件不同,經濟社會發展階段差異很大。如何平衡東、中、西部在水土保持生態補償中的利益分配,建立全國性的水土保持生態補償制度是壹個極其重要的問題。德國的州際橫向轉移支付制度為我們提供了壹個很好的借鑒和實踐範例。因此,應結合不同地區的特點,重點研究我國區際橫向轉移支付的關鍵技術問題,為這壹制度的建立奠定基礎。